Страница 4 из 7
Построение бюджета на основе программ имеет ряд преимуществ, назовем некоторые из них.
Программы являются наиболее эффективным способом реализации стратегии социально-экономического, научно-технического, экологического, регионального развития, обеспечивают концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития, помогают преодолевать неизбежно возникающие кризисы и противоречия, обеспечить выход экономики на новый, более высокий уровень [40].
В условиях крайнего дефицита денежных средств, жесткой ограниченности ресурсных возможностей страны и регионов становится неизбежным и необходимым предотвратить их распыление, сосредоточить средства на ключевых направлениях, способных не только удержать экономику на плаву, но и последовательно выводить ее на подъем. Программы представляют эффективный инструмент концентрации и целевой ориентации ресурсов на важнейших направлениях деятельности.
Программирование обеспечивает дополнительный (системный) эффект от концентрации лучших ресурсов на узком поле прорыва, согласования проектов программы взаимодействия сопряженных программ, что повышает эффективность, гибкость и конкурентоспособность экономики в целом.
Программный подход ориентирован на работу с проблемами, значит, вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая таким образом эластичность и способность к изменениям.
Внедрение программного бюджета становится большим прорывом на пути к развитию, но наряду со всеми преимуществами существует еще немало нерешенных проблем.
Первая группа проблем связана с методической незавершенностью формирования программного бюджета.
К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления. Не созданы организационно-управленческие и нормативно-законодательные основы регионального программирования. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем. Не устранены попытки осуществления чрезмерного количества одновременно реализуемых, не увязанных между собой, мелких и частных программ.
Программно-целевое планирование используется в основном для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем.
Вторая группа проблем – отсутствие преемственности в процессе совершенствования систем государственного и муниципального управления.
Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов и социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.
Программы не проходят необходимую объективную экспертизу, содержат завышенные потребности в финансовых и материально-технических ресурсах. Проекты формируются без учета ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки.
Третья группа проблем – несовершенство методик оценки экономической эффективности программ.
Мероприятия программ не всегда аргументированно обосновываются, поэтому нет уверенности в том, что намечаемые направления реализации целей во всех случаях являются наилучшими и дают наивысший эффект. Не организована статистика по выполнению программ. Плохо проработан такой важный вопрос регионального программирования, как порядок оценки эффективности программ.
Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях экономической эффективности, показателях абсолютной и сравнительной эффективности, например, национального дохода на душу населения, соотношения фондов накопления и потребления и другие.
Целесообразность использования в программах различных результативных показателей очевидна. Среди них должны быть сквозные показатели, позволяющие сравнивать различные программы между собой и с показателями по стране.
Четвертая группа проблем – недостаточная оперативность решения задач.
Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Очевидно, чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить. Неправильно устанавливаются сроки завершения программ и отдельных мероприятий.
Остается множество нерешенных вопросов в части эффективности программных расходов бюджета.
В качестве причин можно выделить:
• неконкретное формулирование целей большинства программ, что приводит к распылению средств, делает выполнение программы малоуправляемым и почти бесконтрольным с позиции достижения этих целей процессом;
• недостаточная увязка между собой целей, задач и мероприятий программы, отсутствие комплексности намечаемых мер;
• отсутствие реальной координации между отдельными программами, задания которых часто взаимосвязаны, дублируют друг друга;
• низкое качество планирования индикаторов оценки программных мероприятий;
• неэффективность механизмов ответственности заказчиков и исполнителей за реализацию программ.
Решение выявленных проблем должно повысить качество и эффективность применения программного подхода в бюджетном планировании на всех уровнях власти и управления.
Таким образом, мы рассмотрели, на основании каких исследований сформулировано определение программного бюджета, используемое в данной монографии. Выделено 5 стратегически важных этапов процесса становления и развития программно-целевого (программного) подхода на федеральном уровне в Российской Федерации с 1990 гг. и по настоящее время, рассмотрены существенные характеристики преобразований. Исследован ряд преимуществ программного бюджета, а также выявлены научно-методические проблемы, решение которых значительно повысит качество государственных (муниципальных) услуг и ответственность исполнительных органов за достижение целей социально-экономического развития.
Формирование программного бюджета является действенным инструментом повышения эффективности расходов, так как позволяет выбрать наилучший вариант достижения поставленных целей при разумном вложении финансовых, трудовых и иных ресурсов. Для этого необходимо исследование существующих классификационных критериев и видов целевых бюджетных программ, учет специфики которых позволит создать адекватные механизмы программного бюджетирования для повышения качества финансового управления и эффективности деятельности публично-правовых образований по предоставлению государственных (муниципальных) услуг.
1.2. Развитие методологических принципов программного бюджетирования и классификации целевых бюджетных программ
Под методологией программного бюджетирования, на наш взгляд, следует понимать совокупность теоретических и урегулированных нормами права принципов обоснования общественных отношений, которые возникают в процессе формирования и исполнения программного бюджета. Программный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций и задач государства и местного самоуправления, на основе программно-целевого метода.
М. П. Афанасьев и др. выделяют следующие методологические принципы программного бюджетирования [32].
Принцип своевременности и информационной обеспеченности, заключающийся в систематическом сборе и учете информации о результатах реализации программ в процессе подготовки бюджета. Необходимым условием является открытое объявление результатов, ожидаемых от реализации программ, а также ключевых показателей эффективности. Стимулирование распорядителей бюджетных средств к принятию рациональных решений осуществляется посредством установления взаимосвязи между эффективностью реализации программ и объемом их финансирования.