Страница 3 из 7
Второй этап. Активизация практики применения программного подхода в бюджетном планировании в Российской Федерации связана с принятием в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.
К общим требованиям, которым согласно Концепции должны были соответствовать по содержанию бюджетные программы федерального уровня, относятся следующие критерии [7]:
• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты, так и конечные;
• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной, текущей и завершающей оценки программы;
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы;
• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Важно отметить, что с 2004 г. получило развитие новое в программном планировании РФ понятие – «ведомственные программы», которые впоследствии стали играть значительную роль в достижении целей социально-экономического развития Российской Федерации.
Концепцией 2004 г. в развитие общих требований, введенных в 1995 г., была четко предусмотрена возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае их несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).
Третий этап. Новшеством программного планирования является введение в 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ статей о целевых программах.
Принципиальными положениями данной законодательной новации следует считать:
• ссылку на рекомендуемые сроки реализации программ (впервые появилось понятие «долгосрочные программы»);
• определение полномочий в части принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, об их формировании, утверждении, реализации (данные вопросы были отнесены к компетенции исполнительных органов власти РФ, субъектов РФ, местных администраций муниципальных образований);
• закрепление необходимости ежегодной оценки эффективности программ и введение мер ответственности с регламентацией сроков принятия соответствующих решений (не позднее, чем за один месяц до внесения проекта закона (решения) о бюджете на очередной период в законодательный (представительный) орган, может быть принято решение о сокращении (начиная с очередного финансового года) бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации).
Ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ отводит программам ведомств незначительное место в бюджетах всех уровней: «В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией» [1, с. 128].
Несмотря на внесение рассмотренных изменений в Бюджетный кодекс РФ, нельзя утверждать, что программно-целевой подход на федеральном уровне к 2007–2009 гг. полностью реализовал концептуальные положения 2004 г. Поэтому в этот период остро встал вопрос о кардинальном повышении статуса программно-целевого планирования с одновременным совершенствованием нормативно-правого обеспечения и разработкой дополнительного инструментария формирования, реализации и оценки эффективности программ.
Четвертый этап. Для решения вышеуказанных задач в июне 2010 г. была принята Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов программой определен программно-целевой принцип и поставлена задача по переходу на программный формат федерального бюджета с использованием такого инструмента, как государственная программа [6].
Под государственной программой понимают систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Содержательно государственная программа может включать в себя целевые программы, ведомственные программы и другие мероприятия.
Заявлены следующие основные цели перехода к программному бюджету:
• создание общих подходов к подготовке программного бюджета, позволяющих обеспечить прозрачность бюджетного процесса для всех участников;
• увязывание стратегического и бюджетного планирования;
• определение плановых результатов бюджетных расходов и проведение мониторинга их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов.
Наиболее существенными элементами следует считать общие принципы разработки и реализации программ, а именно:
• формирование программ исходя из четко определенных целей развития индикаторов их достижения;
• охват программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и большей части бюджетных ассигнований;
• проведение регулярной оценки вклада программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики;
• установление для программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечные результаты и непосредственные результаты.
Пятый этап. В настоящее время одним из важнейших направлений бюджетной политики является полномасштабное внедрение начиная с 2012 г. программно-целевого принципа деятельности органов исполнительной власти и соответственно программных бюджетов на всех уровнях управления.
17 февраля 2012 г. в Правительство РФ Минфином представлен проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ», в котором предусматривается переход к программно-целевому принципу составления федерального бюджета.
Проектом предусмотрены положения, согласно которым начиная с 2013 г. ведомственная структура расходов федерального бюджета будет представлять собой распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по главным распорядителям бюджетных средств, целевым статьям (государственные программы и не включенные в них направления деятельности органов государственной власти), группам (и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.
Традиционный бюджет составляется «снизу вверх». В этом случае трудно контролировать весь бюджет, бюджетное сальдо и другие итоговые величины, а также распределение бюджетных средств между секторами (национальная оборона, образование, здравоохранение и т. д.).
Программный бюджет составляется «сверху вниз» (прил. 3).
Во-первых, правительство «спускает» агрегированные лимиты расходов: сколько будет потрачено всего, сколько – на инвестиции, каким будет бюджетный дефицит и т. д. Эти лимиты основаны на осторожных допущениях относительно экономического роста, безработицы, инфляции и других макровеличин.
Во-вторых, правительство устанавливает секторные лимиты, то есть распределяет расходы между основными секторами, причем в рамках сектора новые инициативы можно финансировать за счет старых программ. Если секторные лимиты не влияют на агрегатные лимиты и совпадают с «границами» ведомств, значит, программный бюджет составлен хорошо.
В-третьих, правительство устанавливает внутрисекторные лимиты – «потолки» для ведомственных бюджетов. Наконец, правительство может лимитировать и отдельные компоненты программ, например текущие расходы (предпочитаемые ведомствами в ущерб капитальным) [32].