Страница 16 из 21
Впрочем, политика призвана соединять структурно конфликтующие позиции. Даже при наличии традиционного социального фона (слабые позывы общества к политическому участию и высокая автономность структур элитарного правления) каждая претендующая на демократический характер власти страна способна соединять власть и общество при решении государственных задач, демонстрируя тот или иной объем политических и управленческих издержек формирования сообщественной формы организации власти и управления. При этом в логическом пределе последствия налаживания или отсутствия таких отношений достаточно хорошо известны. Так, исключение общества из принятия государственных решений грозит усилением влияния жестко интегрированных иерархий, возобладанием корпоративных интересов (провоцирующих усиление роли латентных процессов и связей и подчинение институтов элитарным сетям), что зачастую оборачивается кризисом легитимности и снижением качества управленческих решений. Противоположной угрозой становится популизм, ведущий к столь же отрицательным последствиям и для государства и для государственного управления.
Утверждение сообщественного управления как реальной политико-административной (управленческой) конструкции – это поиск кооперации усилий правительства и гражданских активистов, которая способна дать положительный результат от сочетания их позиций с учетом соблюдения интересов общества в целом. Такое соответствие усилий не должно основываться на принудительном достижении согласования позиций (возникающем при демонстрации и использовании сторонами своих преимущественных ресурсов) – оно может быть обеспечено за счет усиления аргументации позиций по возникающим проблемам. Причем заранее сказать, какой фактор в том или ином случае окажется решающим, теоретически невозможно. Но будет ли это сопровождаться качественными институтами или продуктивным публичным дискурсом, решимостью правящих элит (демонстрирующих готовность постоянно откликаться на требования общественности) или ростом гражданской активности (сопутствующей росту политических компетенций населения) – покажут только время и политика правящих режимов.
4.2. Сообщественное управление и формирование повестки дня
Исходным моментом сочетания правительственных и гражданских позиций является формирование управленческой повестки, лежащей в основе принимаемых властями решений и демонстрирующей реальный компромисс элитарных и гражданских структур по тем или иным общественным задачам. Будучи существенным показателем как настроений общества, так и внимания правящей элиты к запросам населения, управленческая повестка выступает мощным политическим фактором, влияющим на гражданскую активность и дальнейший характер использования институтов государственного управления. По сути, сочетание гражданских и правительственных повесток – это первая стадия формирования договорных по своей природе государственных целей, т. е. той конфигурации параметров, которые оформляют целевые устремления правительства [Blumer, 1971; Spector, Kitsuse, 1977]. Не случайно еще К. Мангейм писал, что «каждое решение, каждый вывод является компромиссом в игре реальных сил» [Мангейм, 1992, с. 152].
Наиболее важным источником противоречий между правительственной и общественной повестками в любой политической системе являются расхождения между институциональным дизайном и механизмами формирования государственной политики (тем более по вопросам, которые предусматривают обязательное гражданское участие). Политические нестыковки двух типов повесток отражают целый ряд структурных факторов, принципиально затрудняющих их согласование (например, несбалансированность функций отдельных институтов, способных к переработке только определенных мнений; параллельное сосуществование официальных норм и неформальных договоренностей элитарных сетей, подвижность состояний массового сознания и т. д.).
В принципе такие ситуации нестыковки понятны. Если государственное управление с формальной точки зрения – это по преимуществу функционирование иерархической структуры, направленной на создание препятствий для стороннего воздействия, то формирование государственной политики предполагает участие всех акторов, способных оказывать политическое давление на центры принятия решений. При этом наличие административных вертикалей, демонстрирующих асимметричность отношений государства и общества (даже в условиях развитой демократии), не исключает (а нередко и предполагает) тот факт, что правительственные планы могут существенно отклоняться от обсуждаемых оценок и предложений. Иначе говоря, для правительства публичная повестка – не только далекая от плана (включающего и скрытые цели) постановка задач, но и инструмент решения иных проблем – актуализации механизмов обратной связи, символического давления на общественное мнение, информирования о своих намерениях третьих сторон (других правительств), мониторинга настроений граждан, умиротворения протеста и т. д.
Дистанция между политическими механизмами публичного дискурса и политико-административными механизмами принятия решений весьма значительна. Внутриэлитарная сетевая коммуникация (в виде неформальных и межличностных отношений властей предержащих) в сфере принятия решений преобладает над формальными связями общественности. Поэтому продвинуть (а иногда и вообще заявить) мнение общества на фоне многочисленных административных и сетевых конструкций элиты, учитывая непрофессионализм граждан и слабую институциональную поддержку позиций общественности, оказывается весьма непросто.
С содержательной точки зрения у правительства шкала измерения значимости проблем, связанная с масштабными общественными вопросами (обеспечением безопасности, территориальной целостности, поддержанием межгосударственных отношений, глобальными вопросами и т. д.), лишь частично находит понимание у населения, не всегда обладая какой-либо связью с их повседневными устремлениями.
Особую значимость имеют стратегические цели правительства, основными постановщиками которых являются эксперты и отраслевые специалисты. Нередко правительства намеренно преуменьшают проблему с целью минимизации возможного возникновения политического конфликта [Dowding at al., 2010]. Правительственная повестка не исключает и осуществление сугубо популистских акций. Оперативные действия в основном связаны с воплощением тактической повестки и кризисами. Это нередко заставляет власти «перегибать палку», показывая обществу, что они что-то делают [Jones, Baumgartner, 2012].
Иногда динамика выдвижения правящими кругами задач обусловлена не столько срочностью их решения (по мере наращивания их значения), сколько изменениями мнений лидера, усилением или падением интереса к проблеме со стороны высокопоставленных чиновников (что влечет изменения в бюджетировании проектов), сменой команды и внутренними коммуникациями в окружении первого лица, интенсивностью давления лобби-коалиций крупного (в том числе международного) бизнеса [Baumgartner 2002; Baumgartner, Boefand, Boydsun, 2008; Baumgartner et al., 2009].
Общественная повестка укоренена в повседневности и лишена того общегосударственного измерения, которое для властей обладает непререкаемым характером. Основной источник инициации активности граждан – это конкретные, наиболее волнующие людей темы, вплетенные в повседневный формат их жизнедеятельности, стимулирующие их доверие к власти, увеличивающие желание людей участвовать и т. д. Это проблемы, в основном сигнализирующие о социальном дискомфорте, низких доходах, дефиците справедливости, нарушениях традиций и привычного ритма жизни людей, ощущаемых ими угрозах безопасности и т. д. Самостоятельными и специфическими источниками общественных повесток являются значимые для населения и власти «эндогенные» или «экзогенные» шоки [Breunig, 2011], которые характеризуют непопулярные правительственные решения или явные конфликты общегосударственных и локальных интересов. Например, практика показывает, что вопросы, «взрывающие» общественную повестку и мгновенно попадающие в повестку государства, тесно связаны с усилением террористической угрозы [Kingdon, 2014]. Поскольку значительная часть населения не ориентирована на участие ни в политике, ни в управлении, далеко не все проблемы граждан получают публичное звучание. В этой связи наличие «скрытой повестки» (характеризуемой Э. Ноэль-Нойман как «спираль молчания» [Ноэль-Нойман, 1996]) ставит проблему формирования эффективных медиаторов, способных вскрыть и имплементировать ее в публичном дискурсе или в рамках политических коммуникаций лидеров общественного мнения с представителями правящего режима.