Страница 9 из 13
Отличительные черты административно-территориального и муниципально-территориального деления выделить непросто из-за различий в основаниях выделения понятия «административно-территориальное деление». В науке существует несколько подходов к его определению.
В рамках первого подхода административно–территориальное деление выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой – как способ организации местного самоуправления. Поэтому, как считает О.В. Берг, один из сторонников данного подхода, «административно-территориальное деление субъекта РФ как механизм организации государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать»75. Если в субъекте Федерации имеются местные государственные органы, то его административно-территориальное деление представлено в двух видах, существующих автономно по отношению друг к другу: собственно административно-территориальном делении и муниципально-территориальном делении. Если же местных органов государственной власти нет, то административно-территориальное деление представлено только муниципально-территориальным делением.
Второй подход условно можно назвать широким. В соответствии с ним административно-территориальное деление – это разделение территории государства на составные части, служащие территориальными пределами юрисдикции для местных органов публичной власти. Так, профессор А.С. Саломаткин определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части, являющиеся пределами «распространения власти функционирующих» на них «органов государства и органов местного самоуправления»76. Сходное определение дает З.И. Аселкан77. В соответствии с таким подходом муниципально-территориальное деление в юридическом смысле несводимо к административно-территориальному делению. Но территориально их противопоставление исключается.
Третий подход заключается в том, что элементы административно-территориального деления служат пространственными ареалами только для местных органов государственной власти. Так, А.В. Сошенко определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части в «целях выполнения отдельных полномочий исполнительных органов государственной власти»78. Здесь соотношение рассматриваемых понятий примерно такое же, как в предыдущем случае, с той лишь разницей, что муниципально-территориальное деление не рассматривается как вид административно-территориального деления.
В рамках четвертого подхода административно-территориальные единицы предназначены для оптимизации управления административными методами (А.А. Замотаев79, В.И. Михайлов80). Поэтому уместно выделять административно-территориальное деление субъекта Федерации и административно-территориальное деление муниципальных образований. При этом подходе одновременно могут существовать два вида административно-территориального деления – субъекта Федерации и муниципальных образований и наряду с ними муниципально-территориальное деление. В этом случае каждый вид территориального деления будет устанавливать территориальный пределы юрисдикции для разных органов власти. В части административно-территориального деления субъекта Федерации этот подход совпадает с предыдущим. Особенное заключается в возможности выделения административно-территориального деления муниципальных образований.
Каждый из указанный подходов нашел отражение в законодательстве субъектов Федерации. В период, предшествующий принятию Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», они были представлены следующим образом81.
Первый подход был закреплен в Бурятии82 и Амурской области83. В этих субъектах Федерации административно-территориальное деление сводилось к муниципально-территориальному, поскольку признаком административно-территориальной единицы признавалось наличие органов местного самоуправления, т.е., по сути, элементами административно-территориального деленияявлялись муниципальные образования. Преобразование муниципальных образований, изменение их границ означало изменение и административно-территориального деления. Таким образом, муниципально-территориальное деление выступало как автономный и единственный вид административно-территориального деления.
Характерные черты второго подхода были отражены в Волгоградской, Вологодской, Тамбовской областях, Красноярском крае. В соответствии со ст. 1 Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 года «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области»84 административно-территориальной единицей была признана часть территории области с одним или несколькими поселениями, имеющая границы, фиксированные в установленном Законом порядке, название, орган государственной власти или местного самоуправления. Аналогичные определения были даны в ст. 3 Закона Вологодской области от 4 июня 1999 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Вологодской области»85, ст. 1 Закона Тамбовской области от 21 июня 1996 года «Об административно-территориальном устройстве Тамбовской области»86. В Красноярском крае было закреплено сходное определение административно-территориальной единицы и в ст. 4 Закона от 27 декабря 1995 года «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае»87 установлено, что границы территорий административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают, изменение границ муниципальных образований влечет за собой изменения в административно-территориальном устройстве края.
Третий подход нашел отражение в Удмуртской Республике88 и Ленинградской области89. В Удмуртской Республике территориальные единицы, образованные в результате первичного деления территории Республики (районы и города республиканского значения), были признаны административно-территориальными образованиями. Они являлись пространственными пределами деятельности для представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц. Элементами же деления территории административно-территориальных единиц выступали муниципальные образования.
В Ленинградской области не все территориальные образования, образованные в результате первичного деления территории области, имели статус административно-территориальных единиц. Элементы первичного деления территории области – это города областного подчинения и районы, а в качестве административно-территориальных образований были названы районы и административные округа в составе районов. В границах районов государственное управление осуществлялось территориальными органами государственного управления – администрациями районов, а в границах административных округов, объединяющих несколько населенных пунктов, входящих в состав одного района и не объединенных в муниципальное образование, – администрациями округов. Города областного подчинения, а также элементы деления территории административно-территориальных единиц (города, поселки, волости) являлись муниципальными образованиями.
75
Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 22.
76
Саломаткин А.С. Государственно-правовые проблемы территориальной организации Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С. 22-23
77
Аселкан З.И. Административно-территориальная единица как объект управления // Региональная экономика и региональная политика: сб. науч. тр. Екатеринбург, 1997. Вып. 3. С. 138.
78
Сошенко А.В. Проблемы административно–территориального устройства субъектов Федерации во взаимосвязи с осуществлением местного самоуправления на разных территориях (на примере Калужской области) // Актуальные проблемы правовой реформы в России: материалы науч.-практ. конф. Май 2000 г. Калуга, 2001. Вып. 2. С. 120.
79
Замотаев А. О соотношении понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» // Муниципальная власть. 1998. № 4. С. 17.
80
Михайлов В.И. О содержании понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» // Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: материалы науч.-практ. конф., 11-12 нояб. 1999 г. М., 2000. С. 116.
81
В настоящей работе исследуются не все модели соотношения понятий административно-территориального и муниципально-территориального деления, заложенные в законодательстве субъектов РФ. Однако модели, несводимые к указанным подходам, полностью снимают проблему соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления, поскольку в субъекте Федерации устанавливается исключительно муниципально-территориальное деление (Алтайский край). Либо административно-территориальное деление, установленное в субъекте, лишено реального наполнения. Элементами административно-территориального деления признаются формальные территориальные единицы, не выполняющие никакой функциональной нагрузки, к административно-территориальным единицам не предъявляется требование служить пространственным ареалом для местных органов публичной власти (Брянская, Воронежская, Ульяновская области), что исключает использование данной модели в научных целях.
82
Закон Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. № 279-1 «Об административно-территориальном устройстве республики Бурятия» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
83
Закон Амурской области от 1 декабря 1997 г. № 44–ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Амурской области» // Амурская правда. 20.01.98. № 11-12.
84
Закон Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139–ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» // Волгоградская правда. 1997. 1 ноября. № 207.
85
Закон Вологодской области от 4 июня 1999 г. № 371-03 «О порядке решения вопросов административно–территориального устройства Вологодской области» // СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».
86
Закон Тамбовской области от 21 июня 1996 г. № 72-З «Об административно-территориальном устройстве Тамбовской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
87
Закон Красноярского края от 27 декабря 1995 г. № 8-207 «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае» // Красноярский рабочий. 1996. 10 января. № 5.
88
Конституция Удмуртской Республики; Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. № 186-1 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; Закон Удмуртской Республики от 28 мая 1996 г. № 219-1 «О местном самоуправлении в Удмуртской республике» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
89
Областной Закон Ленинградской области от 17 апреля 1996 г. № 9-оз «Об административно-территориальном устройстве ленинградской области» // Вести. 1996. 7 мая. № 47.