Страница 10 из 13
Четвертый подход был установлен в Белгородской области. В соответствии со ст. 2 Закона Белгородской области от 18 февраля 1997 года «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области»90 административно-территориальные единицы – это элементы территориального деления муниципальных образований.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» проблема определения места института административно-территориального устройства в правовой системе Российской Федерации встала еще более остро. Федеральный законодатель детально урегулировал вопросы территориальной организации местного самоуправления, отнеся к компетенции субъектов Федерации лишь применение законодательства. Практически одновременно с принятием Закона было осуществлено разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения91. В результате данного разграничения в ведении субъектов Федерации практически не осталось полномочий, характер которых предполагал бы принятие управленческих решений на местах. В условиях существования двухуровневой системы организации местного самоуправления и допустимости делегирования государственных полномочий муниципальным образованиям, непосредственно входящим в состав субъекта Федерации – муниципальным районам и городским округам, – практически исчезли основания для создания местных органов государственной власти. Поэтому возможность проведения в законодательстве субъекта Федерации идеи территориального разведения административно-территориального и муниципально-территориального деления стала носить скорее гипотетический, нежели реальный характер.
Таким образом, третий подход в его чистом виде, предполагающем юридическое и территориальное разведение административно-территориального и муниципально-территориального деления, перестал проявляться в законодательстве субъектов Федерации. Но юридическое разведение в ряде субъектов Федерации по-прежнему сохраняется.
Так, в Белгородской области выделяется административно-территориальное устройство Белгородской области и административно-территориальное устройство муниципальных образований Белгородской области. Административно-территориальные единицы Белгородской области – это части территории Белгородской области, в пределах которых могут быть созданы территориальные органы исполнительных органов государственной власти Белгородской области и иных государственных органов Белгородской области, а также посредством указания на границы которых осуществляются функции федеральных органов государственной власти, в том числе определяется юрисдикция районных судов, осуществляется кадастровое деление территории Российской Федерации, определяется место нахождения объектов недвижимого имущества, место жительства или пребывания физических лиц, место нахождения юридических лиц. Административно-территориальные единицы муниципального образования – это части территории муниципального образования, в пределах которых функционируют территориальные органы администрации соответствующего муниципального образования в соответствии со структурой его администрации92. Таким образом, административно-территориальное деление несводимо к муниципально-территориальному, каждый вид устанавливает пределы юрисдикции для разных органов власти. При этом, однако, не исключено совпадение границ административно-территориальных единиц области с границами муниципальных образований, а фактически именно это и происходит (исключение – административно-территориальные единицы муниципальных образований).
В Красноярском крае в законодательстве об административно-территориальном устройстве заложены сходные положения о его предназначении. Указывается, что административно-территориальное устройство предназначено для эффективного функционирования государственного управления93, в отличие от муниципально-территориального деления, предназначенного для целей осуществления местного самоуправления94. При этом территориальная связь двух форм территориальной организации обозначена явно: в отношении административно-территориальных единиц установлено требование о соответствии административных границ границам соответствующих им муниципальных образований (исключение – городские районы в краевых городах, которые, по сути, являются административно-территориальными единицами муниципальных образований – городских округов).
В большинстве же субъектов Федерации сохранилась приверженность двум первым походам: административно-территориальное деление прямо сведено к муниципально-территориальному (как, например, в Амурской области, где административно-территориальная единица определяется как муниципальное образование области, имеющее установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и административный центр)95 либо в законодательстве дается широкое понятие административно-территориального устройства, предполагающее его использование для целей государственного управления и осуществления местного самоуправления. Например, в Республике Тыва административно-территориальное устройство – это система административно-территориальных единиц, обеспечивающих исполнение на территории Республики Тыва полномочий публичной власти с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры96. Административно-территориальное деление рассматривается как разделение территории субъекта Федерации на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления. При этом границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований единые. Так, в Республике Тыва административно-территориальными единицами признаются муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения – установленные федеральным законодателем виды муниципальных образований.
Попробуем разобраться, какой из рассмотренных подходов более всего корректен и научно обоснован. Прежде всего, необходимо установить допустимо ли юридическое разведение понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» при их территориальной тождественности, как это производится во втором, третьем и четвертом подходах. Или совпадение границ вынуждает законодателя признать сводимость административно-территориального деления к муниципально-территориальному делению.
На первый взгляд юридическая несводимость понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» кажется вполне обоснованной – территориальное устройство субъекта Федерации есть способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные образования служат пространственными пределами юрисдикции лишь для органов местного самоуправления, для создания правовой основы деятельности на той же территории для органов государственной власти необходимо установление административно-территориального деления. И большой разницы нет, каким образом будут обозначены признаки административно-территориальной единицы – через указание на определение пределов деятельности для органов публичной власти (органов государственной власти и органов местного самоуправления) или только для органов государственной власти, поскольку цель введения понятия «административно-территориальная единица» в обоих случаях будет одинаковой.
Данный тезис согласуется в правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной по так называемому удмуртскому делу97, в соответствии с которой создание представительных и исполнительных органов государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц, недопустимо.
90
Закон Белгородской области от 18 февраля 1997 г. № 105 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1997. №19.
91
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.
92
Закон Белгородской области от 15 декабря 2008 г. № 248 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
93
Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 31(402). 2010.
94
Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 10.06.2010) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250) (ст. 31).
95
Закон Амурской области от 23 декабря 2005 г. № 127–ОЗ (с изм. от 4 марта 2009 г.) «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
96
Конституционный закон Республики Тыва от 19 марта 2008 г. № 627 ВХ-2 (ред. от 20.12.2010) «Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва» // Тувинская правда. 2008. 29 мая.
97
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.