Страница 11 из 13
Однако стоит иметь в виду, что в решении Конституционного Суда РФ речь идет не о любых органах государственной власти. Административно-территориальные единицы и муниципальные образования в соответствии с теорией территориальной организации власти носят универсальный (общий) характер – призваны устанавливать пространственные пределы деятельности для представительных органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей компетенции.
Но в настоящее время на территориях административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации органов государственной власти общей компетенции нет, и по региональному законодательству их образование исключено. Так, в Красноярском крае в ст. 29 Устава98 указано, что территория края не делится на территориальные образования, обладающие статусом государственно-территориального образования. Следовательно, органы государственной власти общей компетенции не могут быть образованы на местах.
Преимущественно административно-территориальные единицы служат пространственными пределами юрисдикции для федеральных судов общей юрисдикции и территориальных подразделений органов исполнительной власти, входящих в систему федеральных органов власти (органов специальной (отраслевой или межотраслевой) компетенции). Между тем наличие территориальных органов, осуществляющих свою деятельность в границах какой-либо территории, само по себе не позволяет выделить особый элемент в структуре территориальной организации власти в государстве. При совпадении границ, определяющих пространственные пределы деятельности территориальных органов, с границами универсальных территориальных единиц, практического значения в юридическом разведении понятий нет. Кроме того, Российская Федерация самостоятельно определяет территориальную сферу деятельности для своих органов власти. Например, юрисдикция федерального районного суда может распространяться на территорию не одного, а нескольких районов – административно-территориальных единиц субъекта Федерации99. Субъект же Федерации, устанавливая административно-территориальное деление, должен руководствоваться целями организации не федеральных органов власти, а своих собственных органов.
Другое обоснование практического значения разведения понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» связано с установлением в ряде законодательных актов Российской Федерации основы для дифференциации статуса административно-территориальных единиц, расположенных на одном территориальном уровне, и не сводимой к дифференциации статуса муниципальных образований100. Речь идет об административно-территориальных единицах с особым статусом, введенных федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Федерации101.
Однако, как уже отмечалось ранее, создание специальных территориальных единиц в границах универсальных вполне возможно и введение особенностей не отменяет общих элементов статуса. Кроме того, анализ установленных элементов статуса административно-территориальных единиц с особым статусом показывает, что главным образом они касаются вопросов организации местного самоуправления, а не осуществления государственной власти. Так, в Красноярском крае особенности статуса административно-территориальных единиц с особым статусом – Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов – определены в ст. 31, 33, 59, 165, 168, 170 Устава края и в ст. 5 Закона Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края»102. В частности, указывается, что на территории районов с особым статусом населенные пункты могут не объединяться в сельсоветы и непосредственно входить в состав административно-территориальных единиц с особым статусом; отдельные сельские населенные пункты могут находиться в административно-территориальном подчинении другого сельского населенного пункта. При установлении в краевом законодательстве требования о том, что административно-территориальное устройство края устанавливается и изменяется с учетом муниципально-территориального деления края (ст. 4), эти элементы статуса носят характер особенностей муниципально-территориального деления, а не административно-территориального устройства. Те же особенности административно-территориальных единиц с особым статусом, которые закреплены в краевом законодательстве и не связаны с организацией местного самоуправления, не имеют прямого отношения к вопросам территориальной организации власти, так как не учреждают специальных органов государственной власти. Например, в Уставе края установлено, что районы с особым статусом имеют специальное представительство в Законодательном Собрании края – по два депутата от каждого района; интересы указанных административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти края нормативных правовых актах и др.
В итоге получается, что федеральный законодатель под видом дифференциации административно-территориальных единиц устанавливает дифференциацию муниципальных образований. Введение же особенностей отдельных муниципальных образований само по себе не оправдывает юридического разведения понятий муниципально-территориального и административно-территориального деления.
Таким образом, оба аргумента в обоснование практической значимости разведения понятий на деле оказываются оспоримыми, а нормы об административно-территориальном делении – уязвимыми по причине введения в правовую ткань условной категории. По сути, административно-территориальной единицей является территория, которая обозначена в законе субъекта Федерации в качестве таковой. В условиях отсутствия реальной связи административно-территориального деления с организацией государственного управления и территориального наложения административно-территориального деления на муниципально-территориальное деление установление административно-территориального деления субъекта Федерации лишено видимого правового смысла. И это хорошо видно при анализе практики применения законодательства об административно-территориальном устройстве.
Вне зависимости от избранного подхода законодательство об административно-территориальном устройстве субъектов Федерации имеет довольно малое практическое применение. Об этом свидетельствует тот факт, что вслед за изменениями границ муниципальных образований не производится изменений границ административно-территориальных единиц, даже в случае закрепления жесткого соответствия между первыми и вторыми.
Кроме того, введение двойного обозначения одной и той же территории создает путаницу в законодательстве. Так, в законах Красноярского края муниципальные образования именуются так же, как соответствующие данным муниципальным образованиям административно-территориальные единицы, либо так же, как именуются населенные пункты, составляющие территориальную основу муниципальным образованиям. Муниципальные образования, непосредственно входящие в состав края, именуются просто районы (т.е. как административно-территориальные единицы), а не муниципальные районы (например, муниципальное образование Ермаковский район103, муниципальное образование Большемуртинский район104 и т.д.), и просто города (т.е. как населенные пункты, а не административно-территориальные единицы), а не городские округа (например, муниципальное образование город Красноярск105, муниципальное образование город Норильск106 и т.д.). Муниципальные образования, входящие в состав муниципальных районов, именуются так же, как административно-территориальные единицы: сельсоветы, поселки.
98
Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 10.06.2010) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250).
99
См., напр.: Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 151-ФЗ «Об упразднении некоторых районных судов Чукотского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 27. Ст. 3862.
100
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваются особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях, в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) и на территории инновационного центра «Сколково» (глава 11).
101
Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 1; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.
102
Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. № 31(402).
103
Закон Красноярского края от 18 февраля 2005 г. № 13-3003 (ред. от 22.05.2008) «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Ермаковский район и находящихся в его границах иных муниципальных образований» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 9; Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 18(61), (приложения N 1-15).
104
Закон Красноярского края от 24 декабря 2004 г. № 13-2870 (ред. от 25.03.2010) «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Большемуртинский район и находящихся в его границах иных муниципальных образований» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края, 2005. № 1; Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 14(57), (приложения N 1-13).
105
Закон Красноярского края от 06 июля 2006 г. № 19-4986 (ред. от 24.12.2009) «Об установлении границ муниципального образования город Красноярск» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. № 31(124).
106
Закон Красноярского края от 27 декабря 2000 г. № 13-1102 (ред. от 07.10.2010) «Об установлении границ муниципального образования город Норильск» // Красноярский рабочий. 2001. № 20.