Страница 12 из 13
Значение административно-территориального деления проявляется лишь в отношении административно-территориальных единиц, не сводимых к территориям муниципальных образований. В настоящее время в качестве таковых можно назвать лишь городские районы. Но оснований для придания им статуса административно-территориальных единиц субъекта Федерации также нет, ведь они создаются в целях осуществления местного самоуправления. Так, в соответствии с Уставом Красноярского края и Законом об «Административно-территориальном устройстве Красноярского края» районы в городах могут образовываться только в краевых городах. Всего в крае 13 краевых городов, но только в двух из них – Красноярске и Норильске – выделены районы. В обоих муниципальных образованиях в структуре местной администрации как органа местного самоуправления созданы районные администрации, т.е. городские районы выделены с целью определения территориальной сферы деятельности районных администраций.
Таким образом, идея несводимости рассматриваемых видов территориального деления в настоящее время, при совпадении территории административно-территориальных единиц и муниципальных образований, не имеет практического значения и достаточных юридических оснований для нормативно-правового закрепления.
2.2. Структура муниципально-территориального деления
Муниципально-территориальное деление в качестве нормативного образования имеет два основных объекта регулирования. Первый – это структура муниципально-территориального деления, определяющая уровни муниципально-территориального деления и соответствующие им виды муниципальных образований. Второй – критерии определения границ муниципальных образований. Рассмотрим последовательно каждый из них.
До реформы муниципально-территориального деления, связанной с принятием Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в субъектах Российской Федерации использовались три вида структуры муниципально-территориального деления. В 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в соответствии с одноуровневой структурой, организованной по так называемому районному принципу, в пределах границ крупных городов и районов. В 8 субъектах Российской Федерации применялась одноуровневая структура, организованная по «поселенческому принципу», местное самоуправление в них осуществлялось в границах сельских округов и поселков. В 22 субъектах Российской Федерации использовалась двухуровневая структура: первый уровень – сельские округа и поселки, второй уровень – крупные города и районы. В остальных 12 субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления либо отсутствовали, либо осуществлялось «квазисамоуправление» в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов107.
Указанные виды структур муниципально-территориального деления используются и в зарубежных странах. Поселенческая одноуровневая структура существует в Азербайджане (местное самоуправление осуществляется в городах, деревнях и поселках), Казахстане (местное самоуправление осуществляется в сельских и городских местных сообществах)108. В Италии в областях специального статута Валле д’Аоста, Сицилии, Трентино-Альто Адидже используется одноуровневая структура. Территориальными единицами местного самоуправления в них являются коммуны109. В остальных областях Италии используется двухуровневая структура: первый уровень – коммуны, второй – провинции110. Двухуровневая структура муниципально-территориального деления применяется также в США и Германии111, а во Франции, Польше – трехуровневая. Во Франции низовой уровень – коммуны, средний – департаменты, уровень регионального самоуправления – режьоны112. В Польше нижний уровень – гмины, средний – повяты, верхний уровень – воеводства113.
Распространенным решением вопроса о структуре муниципально-территориального деления, предлагаемым современными российскими учеными и практиками, работающими в сфере местного самоуправления, является создание однопорядковых муниципальных образований по одноуровневому принципу114. Все они сходятся на том, что одноуровневое муниципально-территориальное деление имеет преимущества по сравнению с многоуровневым. Оно позволяет экономить бюджетные средства, исключить проблему разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями различного уровня, а также проблему распределения доходных источников. Кроме того, чем меньше уровней власти и чем проще они организованы, тем более «прозрачна» и понятна их деятельность для населения, тем более эффективен контроль над ними.
На предпочтительность одноуровневой структуры муниципально-территориального деления указывал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Он отметил: «…район, непосредственно входящий в состав Республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляло бы их от него».
Реализация одноуровневой структуры в духе соблюдения сущностных требований территориальной организации местного самоуправления возможна при последовательном осуществлении следующих операций. Прежде всего, необходимо произвести деление населения страны на группы, обладающие, хотя и однородными, но не идентичными интересами, т.е. на территориальные общности. Деление должно быть таким, чтобы исключалось попадание одних и тех же лиц в состав двух и более групп. Далее следует произвести деление территории страны на местности, служащие удовлетворению местных интересов территориальных общностей. При определении территории распространения интересов нужно исключить отнесение одной и той же местности к сфере интересов различных территориальных общностей.
Как уже было отмечено, на практике наряду с элементарными территориальными общностями существуют сложноорганизованные. При наличии таких сложноорганизованных субъектов исключить попадание одного и того же лица в состав двух и более групп общих интересов не представляется возможным, т.е. первое требование допустимости одноуровневой структуры в чистом виде невыполнимо.
Местные интересы, как правило, удовлетворяются при помощи разного рода материальных объектов. Среди них: здания, строения (в них располагаются предприятия, учреждения, организации, которые оказывают услуги населению или иным образом удовлетворяют местные интересы территориальной общности), сооружения (система канализации, мосты, линии электропередачи, трансляционные вышки и др.). Расположение всех этих объектов вокруг мест проживания территориальной общности является одним из определяющих факторов для установления границ муниципального образования. Другим важным фактором является необходимость включения в границы муниципального образования территории, за счет которой будет происходить развитие муниципального образования. По сути дела, речь идет о территории для возведения новых объектов, служащих удовлетворению местных интересов.
107
Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»): Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2004. № 7 (227). С. 6.
108
Раулин Д. Территориальные основы местного самоуправления в странах СНГ и Балтии // Право и жизнь. 1998. № 14. С. 111.
109
Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 53.
110
Коданева С.И. Местное самоуправление в Италии // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. М., 2000. С. 87- 90.
111
Рыбушкин Н.Н., Зазнаев О.И. Муниципальные системы зарубежных стран: учеб. пособие. Казань. 1997. С. 10-11, 38-39.
112
Местные органы в политической системе капитализма / отв. ред. В.А. Туманов, Г.В. Барабашев. М., 1985. С. 124-133.
113
Миронова Н.И. Институт местного самоуправления в Польше // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.М. Фадеев. М., 2000. С. 98-101.
114
См.: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: [Круглый стол Совета Федерации]: 25 апреля 2001 г. М., 2001. С. 18, 48-49, 60-61, 89, 155-156.