Страница 8 из 13
А. Административно-территориальное и муниципально-территориальное деление являются формами территориального деления государства. В унитарных государствах они устанавливают первичное и последующее территориальное деление территории государства, а в федеративных государствах – деление территории тех его элементов, которые образованы в результате первичного деления, т.е. деление территории субъектов Федерации.
Б. Это деление носит политико-географический характер, поскольку путем деления территории государства или субъектов федерации на составные части устанавливаются территориальные пределы деятельности местных органов власти.
В. Административно-территориальные единицы и муниципальные образования носят универсальный (общий) характер. Это означает, что в результате административно-территориального и муниципально-территориального деления образуются территориальные единицы, которые являются пространственными пределами деятельности представительных органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей компетенции67, т.е. местных органов власти, решающих общие задачи68.
Наряду с универсальными единицами в структуре территориальной организации публичной власти в государстве могут выделяться специализированные политико-территориальные единицы69, являющиеся пространственными пределами деятельности для территориальных органов специальной (отраслевой и межотраслевой) компетенции. Само по себе наличие территориальных органов, осуществляющих свою деятельность в границах какой-либо территории, еще не позволяет выделить особый элемент в структуре территориальной организации власти в государстве. При совпадении границ, определяющих пространственные пределы деятельности территориальных органов, с границами универсальных территориальных единиц, практического значения в юридическом разведении понятий «универсальная территориальная единица» и «специализированная единица» нет. Только при несводимости их друг к другу можно говорить о специализированных территориальных единицах.
В советский период территориальные органы создавались преимущественно в границах универсальных единиц. Это было связано с существованием единой системы государственных органов и единого порядка решения вопросов административно-территориального деления. В настоящее время система власти включает три уровня: федеральный уровень, уровень власти субъектов Федерации и уровень местного самоуправления. Каждому из них соответствует своя система органов. Конкретный набор элементов системы и связи между ними определяются на каждом уровне самостоятельно. Соответственно, на каждом уровне самостоятельно решаются вопросы, создавать или не создавать территориальные органы органов специальной компетенции. Теоретически возможно выделение трех видов территориальных органов: федеральных органов отраслевой и межотраслевой компетенции, органов отраслевой и межотраслевой компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На каждом уровне власти по-своему решается и вопрос, в каких пространственных пределах будут осуществлять деятельность территориальные органы. Поэтому в таком сложноструктурированном государстве, как Россия, существуют условия для появления особых специализированных единиц.
Следует отметить, однако, что деление территории на специализированные единицы носит не вполне самостоятельный характер. При определении пространственных пределов деятельности территориальных органов, безусловно, следует учитывать универсальное деление, иначе цель обеспечения эффективности управления не будет достигнута. Территориальная организация государственного аппарата предполагает существование групп органов, однородных с точки зрения территориальных пределов деятельности. Такая однородность представляет собой необходимую основу для координации деятельности органов специальной компетенции, а также координации органов специальной и общей компетенции. Поэтому для территориальной организации государства предпочтительнее исключить единицы, которые бы включали в себя лишь отдельные части различных однопорядковых универсальных единиц.
Таким образом, в силу естественной привязки пространственных пределов деятельности территориальных органов к границам универсальных единиц в государстве могут быть образованы специализированные единицы двух видов: единицы, объединяющие в своем составе несколько универсальных единиц, и единицы, образованные в результате деления универсальных единиц. В качестве единиц первого вида в современной России выступают, во-первых, федеральные округа, которые охватывают территории нескольких субъектов Федерации, а во-вторых, специальные управленческие округа, создаваемые субъектами Федерации, объединяющими в своем составе несколько административно-территориальных единиц (муниципальных образований). В рамках федеральных округов действуют территориальные органы межрегионального уровня федеральных органов государственной власти. В рамках специальных управленческих округов – территориальные отраслевые и межотраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации70. Например, такие округа образованы в Свердловской области71.
В качестве специализированных единиц второго вида выступают разного рода части территории административно-территориальных единиц (районы в городах, населенные пункты, входящие в состав сельсоветов). В их территориальных рамках не действуют органы общей компетенции государственной власти или местного самоуправления, чаще всего они служат территориальными пределами юрисдикции для территориальных органов Министерства внутренних дел – РУВД. Такие территории могут служить пространственными пределами деятельности для территориальных органов не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.
Приведенные примеры специализированных территориальных единиц представляют собой элементы деления территории страны в нисходящей перспективе. На это указывает вектор передачи полномочий территориальному органу: от органа, имеющего больший пространственный предел деятельности, к органу, имеющему меньший пространственный предел деятельности. Однако в мировой практике существует и восходящая перспектива образования специализированных территориальных единиц, когда специализированная территориальная единица, объединяющая в своем составе несколько муниципальных образований, как бы надстраивается над муниципальными образованиями. В западной правовой доктрине такой способ образования специализированных территориальных единиц называется функциональной децентрализацией72. Функциональная децентрализация основывается на передаче компетенции по осуществлению определенной функции (например, функции управления лечебными учреждениями, школами и др.) со стороны органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований публично-правовому учреждению межмуниципального сотрудничества. Деятельность последнего подчинена принципам специальной правоспособности и подчинения территориальным коллективам (муниципальным образованиям).
В Российской Федерации такой вид специализированных единиц не может быть образован. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»73 в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, однако последние не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
Еще одним отличительным признаком специальных территориальных единиц, на который указывал А. Градовский74, является их неповсеместность, возможность учреждать их в одних регионах и не учреждать в других. Некоторые специальные единицы могут быть образованы только в некоторых местностях по самому свойству дел, поручаемых территориальным органам специальной компетенции. Таковы таможни и таможенные заставы, учреждение которых необходимо в пограничных местах. Порой же отсутствие или наличие других «особых» территориальных единиц определяется не родом дел, предоставляемых органам специальной компетенции, а их количеством, вследствие чего заведование определенной частью в нескольких субъектах Федерации по соображениям Правительства может быть поручено одному и тому же территориальному органу. Примеры подобного территориального устройства можно увидеть в сложносоставных субъектах Федерации.
67
См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 114.
68
См.: Градовский А. Указ. соч. С. 174.
69
См.: Шафир М.А. Административно-территориальное устройство советского государства (Конституционные основы). М., 1983. С. 15-16.
70
См.: Кокотов А.Н. Особенности организации государственной власти в Свердловской области // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: материалы науч. конф. М., 1999. С.163-164.
71
См., напр.: Закон Свердловской области «О Северном управленческом округе» от 23 июня 1997 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 6. Ст. 975.
72
См.: Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1984. С. 88.
73
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
74
Градовский А. Указ. соч. С. 188-189.