Страница 7 из 13
Однако стоит заметить, что на практике имеющиеся интеграционные связи, существующие внутри поселения или между поселениями, далеко не всегда осознаются. Проживающие в рамках поселения жители могут не осознавать, что все они имеют сходные местные интересы, реализация которых возможна только всем сообществом, т.е., несмотря на объективно существующее единство местных интересов, территориальная общность в границах поселения может не сложиться.
Профессор Казанского университета В.В. Ивановский в 1898 году указывал в качестве условий становления территориальной общности известную степень интеллектуального и экономического развития, которая бы давала возможность возвыситься от мелких будничных интересов до понимания интересов общественных62. Это замечание актуально и для нашего времени. На деле можно встретить немало примеров, подтверждающих его справедливость и, соответственно, указывающих на то, что жители не всякого поселения могут составлять социальную основу для организации местного самоуправления. Так, известен случай, когда в одном из сельсоветов Красноярского края в качестве основной статьи расходов муниципального бюджета была предусмотрена закупка резиновых сапог с целью их последующей передачи жителям в собственность. Основной задачей муниципального образования было признано удовлетворение индивидуальных потребностей граждан, а не потребностей, составляющих общее благо, достижение которых возможно только силами всего сообщества. Подобное понимание местных задач свидетельствует о том, что жители сельсовета не стали полноценным субъектом местных интересов.
Кроме того, жители могут не осознавать наличия объективно существующей экономической зависимости между поселениями, обусловливающей единство интересов.
Рассмотренные виды территориальных общностей, поселений и связей между ними свидетельствуют о том, что онтологическая основа территориальной организации местного самоуправления весьма разнообразна. Это обстоятельство, безусловно, должно учитываться законодателем. Каждому существующему в социальной практике типу территориальной общности (элементарному, состоящему из одного или нескольких поселений; сложноорганизованному, составными элементами которого выступают части поселений; сложноорганизованному, составными элементами которого выступают целые поселения или группы поселений), типу связей территориальных общностей (тяготение территориальных общностей друг к другу, при котором процесс осознания единства местных интересов начался, но еще не завершился; экономическая зависимость территориальных общностей, при которой жители не осознают единства интересов, но понимают, что самостоятельно решить собственные задачи каждая из общностей в отдельности не может) должна соответствовать своя модель муниципально-территориальной организации.
Таким образом, для исключения положения, при котором нормативное регулирование территориальной организации местного самоуправления представляло бы собой нечто внешнее по отношению к социальной практике, не имеющее никаких реальных оснований для своего существования, необходимо:
1) при определении нормативных требований к определению границ муниципальных образований исходить из обязательности охвата территорией муниципального образования всех жителей, которые объединены общими интересами, и территории, необходимой для удовлетворения местных интересов;
2) при установлении коллектива людей, объединенных единством местных интересов (территориальной общности), исходить из наличия как объективного единства местных интересов, так и осознания его жителями;
3) при закреплении в нормах права структуры территории, элементами которой выступают муниципальные образования, учитывать многообразие типов территориальных общностей и связей между ними.
Воплощение указанных требований в правовых нормах должно быть системным. Они должны отражаться в регулировании всей группы общественных отношений, составляющих территориальную организацию местного самоуправления, пронизывать нормы, устанавливающие уровни территориального деления, виды муниципальных образований, относящихся к соответствующим уровням, критерии определения границ муниципальных образований, т.е. отношения, составляющие муниципально-территориальное деление в абстрактном (формальном) виде. Такое же действие они должны оказывать на отношения, в которых осуществляется перевод абстрактного муниципально-территориального деления в конкретное (фактическое), выражающееся в определении границ конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, выделенным требованиям должны подчиняться и процедурные нормы.
Далее попытаемся определить, в какую правовую форму должны облекаться указанные требования при регулировании территориальной организации местного самоуправления.
Глава 2
Муниципально-территориальное деление
2.1. Понятие муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления
Термин «муниципально-территориальное деление» сравнительно недавно вошел в понятийный аппарат российской правовой науки. Его появление, хотя и было вызвано введением в Российской Федерации местного самоуправления, но состоялось значительно позже.
Законом СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», создавшим правовую основу для местного самоуправления, было установлено, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц (ч. 2 ст. 2)63. Изменениями, внесенными III Съездом народных депутатов РСФСР в ст. 137 и 138 Конституции РСФСР64, местные Советы народных депутатов – районные, городские, районные в городе, сельские, поселковые – были выведены из единой системы органов государственной власти. Таким образом, административно-территориальные единицы, за исключением непосредственно входящих в состав РСФСР (краев, областей, автономных областей, автономных округов), стали являться территориальными пределами юрисдикции для органов местного самоуправления. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР»65 сохранил это положение.
Введение нового понятия связано с принятием Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»66, в которых для обозначения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, вместо ранее применяемого термина «административно-территориальное образование» стал использоваться термин «муниципальное образование», а вместо конкретных видов административно-территориальных единиц (районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов) введены понятия: городские, сельские поселения и иные виды муниципальных образований.
Но при этом термин «административно-территориальное деление», некогда являвшийся единственным для обозначения деления территории государства на единицы, являющиеся пространственными пределами деятельности для местных органов власти, не был вытеснен из научного словоупотребления. Поскольку отграничение понятия от сходных с ним позволяет более глубоко проникнуть в его содержание, постараемся разрешить проблему соотношения понятий «муниципально-территориальное деление» и «административно-территориальное деление». Для этого необходимо выделить их общие и особенные черты. Ведь установление общих признаков есть постановка проблемы, ибо проблема разграничения понятий возникает лишь при наличии общего в их содержании; а установление отличительных признаков – путь к разрешению поставленной проблемы.
Итак, установим признаки, общие для обоих понятий:
62
Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее органы. Вып. 6. Местные установления общественного управления. Казань, 1898. С. 413-414.
63
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
64
Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.
65
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
66
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.