Страница 23 из 24
Вместе с тем не стоит забывать о нормах Основополагающего акта страны. С одной стороны, в Конституции России первично формализуются такие СПР, как военное и чрезвычайное положение, режимы государственной границы, пограничных зон, континентального шельфа, территориального моря, исключительной экономической зоны, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88). С другой стороны, в ней закрепляются такие базовые принципы функционирования СПР, как неприкосновенность основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55) и др.
Безусловно, развитие нетипичных ситуаций, состояний, отношений невозможно предусмотреть в деталях. Нередко требуются быстрые и решительные действия. Поэтому огромный пласт в системе законодательства, регламентирующего СПР, составляют подзаконные акты, к числу которых относятся нормативные указы Президента Российской Федерации193 и правительственные постановления194.
Достаточно многообразны по содержанию и многочисленны по объему нормативные правовые акты министерств и ведомств: приказы и инструкции, постановления, положения, письма, уставы и т. д. Основное их предназначение заключается в реализации функций государственного управления в условиях нестандартной, неординарной ситуации в различных сферах общественной жизни195.
Однако как названные акты, так и указы Президента, постановления Правительства, должны приниматься строго на основании закона, поскольку здесь не допустимы субъективизм и усмотрение, послабление и игнорирование действующего законодательства.
На региональном уровне, т. е. в границах субъектов Федерации, используются те же формы нормативных правовых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановления, приказы, другие установления)196.
Вместе с тем система законодательства Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международных правовых актов. Россия участвует в таких актах международного характера, затрагивающих в том числе отдельные аспекты СПР, как Всеобщая декларация прав и свобод человека, Международный Пакт о гражданских и политических правах197, Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод198, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания199 и т. д.
Одной из особенностей правового регулирования СПР является то, что они формируются не только под воздействием источников права, но и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Примером выступают постановления названного органа власти по делу о проверке конституционности ряда Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по восстановлению режима законности и правопорядка на территории Республики Чечня и т. д.
Вместе с тем правовая база общих правовых режимов намного шире, поскольку, как уже отмечалось, кроме традиционных источников права включает в себя целый ряд документов, имеющих корпоративное происхождение или же относящихся к средствам индивидуально-правового регулирования. Например, устав юридического лица может определять рамки правового поведения участников режимных отношений, даже если данные аспекты не отражены в действующем законодательстве или же гражданско-правовой договор может зафиксировать условия, не содержащиеся в источнике права, установить новые правовые последствия, не нарушающие права и свободы иных субъектов.
Специальное правовое регулирование направлено на определенные объект, предмет или процесс, обладающие существенной спецификой, исключительно ценные для общества и государства или представляющие опасность в нестандартной ситуации. Следовательно, при установлении СПР используется конкретная специфическая целевая установка.
Целью любого правового режима, в том числе и специального, является регулирование специфических общественных отношений, а также установление особого порядка юридического воздействия. При этом правовой режим регулирует социальную ситуацию, либо формируя благоприятную среду для управомоченных субъектов в целях вовлечения их в желаемую деятельность, либо, напротив, устанавливая неблагоприятные условия для потенциальных нарушителей правил, закрепленных в режиме.
У СПР имеется своя специфическая цель стабилизационного либо стимулирующего характера. Основное предназначение так называемых стабилизационных целей заключается в установлении неких рамок для удержания объекта (ситуации, состояния, процесса и т. д.) в определенном положении, дабы исключить возможность выхода ситуации из-под контроля. Они действуют не постоянно, а в ограниченный период времени, например, в условиях чрезвычайной и кризисной ситуаций, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечения функционирования объектов, имеющих повышенную общественную опасность или представляющих важное государственное значение и т. д.
В таких условиях может возникнуть угроза жизни и здоровью людей, уничтожения материальных и духовных ценностей, дестабилизации, разрушения социальной системы. Поэтому требуется принятие неординарных мер реагирования, не применяемых в обычных ситуациях.
Цели стимулирующего характера, напротив, создают более благоприятный порядок удовлетворения интересов субъектов. Они направлены на вознаграждение индивидуальных и коллективных субъектов за определенное правомерное поведение, развитие отдельных территорий посредством стимулирования экспорта, расширения производства некой продукции, повышения занятости населения, бюджетных доходов, привлечения инвестиций в отечественное производство и т. д. Например, целью СПР безвизового въезда или выезда является упрощение порядка въезда или выезда граждан двух и более государств на основе двусторонних и многосторонних соглашений о взаимных поездках граждан.
Таким образом, целью СПР выступает урегулирование специфических общественных отношений, в которых выделяются интересы определенных субъектов из общего стандартного порядка правового регулирования. Как правило, они вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей.
Как известно, возникновение нестандартной ситуации вызвано специфическими обстоятельствами, обусловленными конкретными временными и пространственными пределами. Однако законодатель, создавая правовую базу для эффективного регулирования подобных ситуаций, лишь предвидит возможность наступления особых обстоятельств. Значит, СПР могут иметь потенциальный характер. Нормативные правовые акты, регламентирующие их, хотя и вступили в силу, но практически не действуют. Чтобы соответствующий СПР стал реальным, необходимы дополнительные факторы:
● возникновение нестандартной ситуации, образование, создание специфического объекта (фактическое основание);
● издание компетентным органом акта о введении такого режима, его норм в действие (юридическое основание).
Например, основанием для введения чрезвычайного положения (далее – ЧП) могут являться чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Однако реальное возникновение чрезвычайных обстоятельств еще не порождает автоматического введения в действие ЧП. Закон о ЧП определяет дополнительные условия, при наличии которых этот особый порядок может быть объявлен:
● имеет место чрезвычайная ситуация, представляющая угрозу безопасности многих граждан или конституционному строю;
● устранение чрезвычайной ситуации не представляется возможным без применения чрезвычайных мер;
● есть Указ Президента Российской Федерации о введении ЧП, утвержденный Советом Федерации.
По сравнению с общим правовым режимом СПР является более гибким, эластичным. Данное качество рассматриваемого феномена проявляется в способности более чутко улавливать специфику неоднородных социальных связей, учитывать особенности тех или иных объектов и субъектов, а, следовательно, претерпевать отдельные перестроения для осуществления оперативного реагирования на изменившиеся условия правовой действительности. Так, в случае устранения обстоятельств, которые выступили основанием для введения ЧП, ранее установленного срока глава государства отменяет его полностью или частично, о чем население соответствующей территории извещается в том же самом порядке, в каком оно ставилось в известность о введении ЧП200.
193
Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. № 726 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 24. Ст. 2392; Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2882; 2012. № 47. Ст. 6455.
194
О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : постановление Правительства Российской Федерации от 30 дек. 2003 г. № 794 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 2. Ст. 121; 2012. № 46. Ст. 6339.
195
Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : приказ Министерства чрезвычайный ситуаций Российской Федерации от 17 дек. 2008 г. № 783 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 8.
196
В частности, на территории Ростовской области действует закон от 29 дек. 2004 г. № 256-ЗС «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» (Постановление Правительства Ростовской области от 19 апр. 2012 г. № 304 «Об утверждении Порядка сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» и др.).
197
Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
198
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 20. Ст. 2143.
199
Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45. Ст. 747.
200
О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.