Страница 22 из 24
Так, Д. Н. Бахрах понимает под специальными административными режимами такие специальные правовые регламенты деятельности публичной администрации, которые допускают ограничения прав невластных субъектов и расширяют полномочия, активизируют деятельность субъектов власти в особых условиях ради обеспечения безопасности и порядка173.
А. С. Матинов специальный налоговый режим определяет как некий порядок правового регулирования налоговых правоотношений, который заключается в определенном сочетании правовых средств и предусматривает особенности определения элементов налогообложения в целях создания определенной степени благоприятности для удовлетворения интересов отдельной категории субъектов налоговых правоотношений174. Однако даже в рамках одной отрасли права мнения на юридическую природу СПР среди исследователей расходятся175.
Таким образом, в юридической науке применение термина «специальный правовой режим», как правило, связано с выделением специфических особенностей относительно отраслевой принадлежности. В результате представляется довольно сложным определение понятия и юридической природы СПР.
В целях разработки понятия «специальный правовой режим» и определения его специфических черт обратимся к российскому законодательству, которое, к сожалению, также далеко не часто употребляет данный термин. На нормативно-правовом уровне эта дефиниция фигурирует в административном, налоговом и таможенном праве. Непосредственное указание на «специальный режим» содержится в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях176 (далее – КоАП РФ) и Налоговом кодексе Российской Федерации177 (далее – НК РФ), но при этом ни в одном из указанных нормативных правовых актов нет четкого определения СПР.
В ряде законодательных актов законодателем вовсе делается акцент на правовой статус субъектов178 либо перечисляются мероприятия, которые осуществляются в рамках того или иного СПР179.
Определение рассматриваемого феномена дается только ст. 77 Модельного таможенного кодекса для государств-участников СНГ180, согласно которой специальный таможенный режим – это таможенный режим, при котором товары полностью освобождаются от уплаты таможенных пошлин, налогов и от применения к ним запретов и ограничений, установленных в соответствии с национальным законодательством по основаниям экономического характера.
Вместе с тем такое понимание, на наш взгляд, является несколько поверхностным. Определяя СПР, законодатель должен, в первую очередь, четко представлять его правовую природу. Формулирование понятия специального таможенного режима через таможенный режим не решает этой задачи. Термин «таможенный режим» в ст. 1 Модельного таможенного кодекса раскрывается как таможенная процедура.
С точки зрения гносеологии, методологии и лингвистики, подобная дефиниция выступает не совсем удачной. Как вполне справедливо отмечается на страницах печати, юридическая процедура в целом и таможенная процедура в частности – это закрепленная нормативными предписаниями система последовательных правовых действий, осуществляемых соответствующими субъектами общественных отношений181. Процедуры – это выражение правовых режимов, они охватывают все виды юридической регламентации длящихся во времени правовых действий и наряду с юридическими средствами выступают в качестве составляющих их элементов182.
Более того, если проводить сравнение юридических процедур и правовых режимов, то последние отличаются большей статичностью, поскольку направлены на закрепление того или иного статуса социальных связей. Правовые же процедуры представляют собой динамическую часть режимов, существующих в рамках определенной отрасли.
Во вступившем в действие с 1 июля 2010 г. Таможенном кодексе Таможенного союза и Законе о таможенном регулировании в РФ183 категория «таможенный режим» также заменена на категорию «таможенная процедура», что является не совсем верным.
Отождествление категорий «таможенная процедура» и «таможенный режим» стало следствием приведения законодательства Таможенного союза в соответствие с Международной конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. и принятием Закона о присоединении России к ней184.
Подобное отождествление понятий в действующем законодательстве может привести и приводит к возникновению определенных трудностей в праворегулирующем процессе. Например, в НК РФ (часть 1) термин «налоговый режим» применяется не только к налоговым правоотношениям, но и правоотношениям в области таможенного дела. Более того, п. 4 ст. 11 названного акта гласит о том, что в отношениях, возникающих в связи с взиманием налогов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации, используются понятия, определенные действующим законодательством в области таможенного дела. Это, безусловно, не может не привести к определенной путанице в правильном соотнесении терминов «налоговый режим» и «таможенная процедура»185.
Соответственно представляется вполне логичным и обоснованным определить категорию «специальный правовой режим» с учетом исходных характеристик правового режима. Как уже отмечалось в предыдущей главе, СПР выступает своего рода модификацией общего режима, характеризующегося либо особыми льготами и преимуществами, состоящего в дополнительных правах, либо особыми ограничениями, выражающимися в дополнительных запретах или позитивных обязываниях.
Но одного этого качества мало. Необходимо выделить ряд характерных особенностей СПР. Названные признаки несколько роднят СПР с общим понятием правового режима, но все же подчеркивают его специфику.
Итак, правовой основой СПР, так же, как и общего, выступают нормативные документы. В законодательных актах определяется вид правового режима, его носитель, устанавливаются основания введения, указываются субъекты режимного управления, перечисляются специальные режимные правила и меры186. Между тем действующее законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, которые можно условно разделить на две разновидности. Первую группу образуют акты, специально посвященные определенному виду СПР – о ЧП, военном положении, об исключительной экономической зоне, о государственной границе и т. д.
Ко второй группе относятся общие тематические законы, в которых СПР выступают в роли одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для урегулирования отдельных видов юридической деятельности. Примером могут выступать НК РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза, Законы об обороне187, мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации188 и др.
Кроме того, следует отметить, что при осуществлении мер обеспечения различных СПР особое значение имеют федеральные законы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина уполномоченными на то органами власти. Например, законы о полиции189, Федеральной службе безопасности190, государственной гражданской службе Российской Федерации191, муниципальной службе в Российской Федерации192 и др.
173
См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2006. С. 330, 331.
174
См.: Матинов А. С. Специальные налоговые режимы : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 18.
175
Примером выступает точка зрения В. Ю. Ждановой, согласно которой «специальный налоговый режим – это обособившаяся от общего налогового режима система потенциальных правовых последствий, которая служит его альтернативой при задании границ допустимого с позиции закона вмешательства в сферу личной свободы субъекта права и предназначена для получения какого-либо дополнительного, помимо привлечения членов общества к налоговому бремени, эффекта» (Жданова В. Ю. Специальные налоговые режимы: место в системе правовых явлений и юридическая конструкция : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 14).
176
См.: Статья 8.42 «Нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохраняемой зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охра,ны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения».
177
См.: Статья 18 «Специальные налоговые режимы».
178
О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 31 мая 2001 г. №3-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.
179
О противодействии терроризму : федеральный закон от 6 марта 2006 г. №36-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 11. Ст. 1146.
180
См.: Модельный таможенный кодекс для государств-участников СНГ : принят в г. Санкт-Петербурге 25 нояб. 2008 г. Постановлением 31-22 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.
181
См.: Барзилова И. С. Теоретико-правовые основания исследования понятия правового режима // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты. С. 27.
182
См.: Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122–123; Его же. Структура советского права. М., 1975. С. 237.
183
О таможенном регулировании в Российской Федерации : федеральный закон от 27 нояб. 2010 г. № 311-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.2010. № 48. Ст. 6252.
184
О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г. : федеральный закон от 3 нояб. 2010 г. № 279-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 45. Ст. 5744.
185
См.: Барзилова И. С. Указ. соч. С. 29.
186
Например, определяется, какого рода и от какого органа власти необходимо получить разрешения на осуществление того или иного вида деятельности, какие действия подлежат обязательной регистрации или запрещаются без специального на то разрешения, какие виды ответственности предусмотрены за нарушение требований режима и др.) (См.: Попова Н. Ф. О классификации специальных административно-правовых режимов // Вестник РГГУ. 2008. № 5. С. 41, 42).
187
Об обороне : федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750; 2011. № 50. Ст. 7366.
188
О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации : федеральный закон от 26 фев. 1997 г. № 31-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014; 2010. № 11. Ст. 1176.
189
О полиции : федеральный закон от 7 фев. 2011 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900; 2012. № 26. Ст. 3441.
190
О федеральной службе безопасности : федеральный закон от 3 апр. 1995 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269; 2011. № 50. Ст. 7366.
191
О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215; 2011. № 48. Ст. 6730.
192
О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152; 2011. № 48. Ст. 6730.