Страница 28 из 40
Как правильно отмечается в литературе, понятие «финансовый мониторинг» логичнее рассматривать во взаимосвязи с полномочиями Федеральной службы по финансовому мониторингу (ФСФМ России). Во-первых, уже существует и научно признана категория финансового контроля, во-вторых, на практике содержание понятия «мониторинг», в том числе и финансовый, во многом определяется сферой его применения. Исходя из этого, под финансовым мониторингом в сфере противодействия отмыванию денег следует понимать выборочное наблюдение и контроль за финансовыми потоками между хозяйствующими субъектами»[88].
Между финансовым мониторингом как государственной функцией, которую осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу, и «первичным финансовым мониторингом» (доктринальные понятие) существует принципиальная разница. Поскольку, во-первых, первичный финансовый мониторинг (доктринальный термин) как легальный термин не предусмотрен нормативными актами, а во-вторых, субъекты Закона № 115 действуют как предприниматели, то есть негосударственные организации. Их полномочия не имеют государственно-властного характера. Они не наделены такими полномочиями и не вправе применять какие бы то ни было меры государственного принуждения к своим клиентам, поскольку их связывают между собой исключительно гражданско-правовые отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются на основе норм гражданского права и которые, согласно статье 1 ГК РФ, построены на принципах равенства сторон.
Публичные правоотношения по поводу идентификации и проверки клиентов субъектов Закона № 115 возникают на основе Закона № 115 между самими субъектами Закона № 115 и Федеральной службой по финансовому мониторингу. Это административно-правовые отношения, которые регулируются нормами административного права. Как известно, отрасль административного права – это отрасль публичного права. В случае неисполнения субъектами Закона № 115 требований норм ПОД/ФТ к ним надзорными органами, в том числе Росфинмониторингом и Банком России, могут быть применены соответствующие санкции норм КоАП РФ.
Кроме того, публичные правоотношения в этой сфере могут возникать и как отношения юридических лиц и федеральных органов исполнительной власти, связанные с установлением бенефициарных владельцев юридических лиц.
1.2. Определение финансового мониторинга как государственной функции
Как уже отмечалось, здесь мы берем за основу определение финансового мониторинга, в котором проявляется его государственный характер. Повторим: «Финансовый мониторинг – это “совокупность действий государства посредством издания определенных нормативных актов и создание уполномоченных органов, усилия которых направлены на предотвращение легализации денег, полученных преступным путем, и финансирование терроризма, как в отдельных субъектах Российской Федерации, так и в масштабе всей страны и за ее пределами”»[89]. С учетом тех дополнений, которые были внесены в законодательство, данное определение расширилось его новыми признаками за счет недавно поставленных перед Росфинмониторингом целей и задач (противодействие различным незаконным финансовым операциям, распространению оружия массового поражения, о которых речь пойдет в следующей главе учебного пособия).
Соответственно, теперь финансовый мониторинг как государственная функция уполномоченного органа – это совокупность действий государства посредством издания определенных нормативных актов и создание уполномоченных органов, усилия которых направлены на предотвращение легализации денег, полученных преступным путем, финансирование терроризма, распространение оружия массового уничтожения и незаконных финансовых операций как в отдельных субъектах Российской Федерации, так и в масштабе всей страны и за ее пределами.
1.3. Финансовый мониторинг как деятельность, предусмотренная законодательством и подзаконными нормативными актами
Для того чтобы выяснить объем содержания этого понятия, необходимо, во-первых, проанализировать законодательство, указы Президента РФ, во-вторых, практику его применения и в-третьих – зарубежный опыт его использования.
Анализ Закона № 115, других федеральных законов, указов Президента РФ, которые закрепляют цели, задачи, методы деятельности, правовой статус и функции Росфинмониторинга, а также его взаимодействие с Банком России и правоохранительными органами, позволяет сделать вывод о том, что в содержании понятия финансового мониторинга можно выделить как минимум три компонента: а) государственный надзор в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также другим незаконным финансовым операциям; б) финансово-аналитическую разведку; в) координацию деятельности надзорных и правоохранительных органов в системе ПОД/ФТ.
Все эти три компонента финансового мониторинга можно обнаружить в Положении о Федеральной службе по финансовому мониторингу, которой они конкретизированы, а также в функциях и полномочиях ПФР других цивилизованных государств.
C каждым из этих компонентов содержания финансового мониторинга взаимосвязаны еще два производных от них функциональных элемента содержания финансового мониторинга: 1) взаимодействие российского финансового мониторинга с ПФР и международными организациями в сфере ПОД/ФТ; 2) осуществление функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам.
Далее в Главе 5 учебного пособия вопросы понятия и содержания финансового мониторинга рассматриваются подробнее применительно к правовому статусу и функциям Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторингу).
Как уже говорилось, вывод о трех основных и общих компонентах содержания финансового мониторинга вытекает из анализа российской нормативной базы ПОД/ФТ. О других ПФР речь пойдет ниже, когда мы в качестве сравнения приведем примеры функций, полномочий и правового регулирования ПФР некоторых зарубежных стран. Пока же проанализируем российские нормативно-правовые акты.
Так, например, в пункте 1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу[90] приводится определение Росфинмониторинга. Там закреплено следующее: «Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам».
Общее характерное свойство для этих компонентов финансового мониторинга – его государственно-властный характер.
1.4. Три основных компонента финансового мониторинга как осуществления государственной функции уполномоченного органа
Во-первых, Росфинмониторинг уполномочен Законом № 115 и Указом Президента осуществлять надзор в сфере соблюдения субъектами Закона № 115 требований ПОД/ФТ.
Росфинмониторинг, в соответствии с требованиями международных соглашений и федерального законодательства, проводит взаимодействие с органами надзора других стран применительно к целям ПОД/ФТ.
Во-вторых, Росфинмониторинг уполномочен Законом № 115 и рекомендациями ФАТФ: собирать, обрабатывать, анализировать, хранить и в случае законных оснований – передавать информацию, имеющую отношение к ПОД/ФТ. Иными словами – проводить финансовую разведку в сфере ПОД/ФТ. В Рекомендациях ФАТФ предусматривается, что все страны-участники этой организации должны создавать подразделения финансовой разведки (ПФР). В разных странах ПФР отличаются по форме и по названию. Далее мы приведем примеры из зарубежного опыта в одном из параграфов данной главы учебного пособия. Напомним, что Россия – активный участник ФАТФ. Данная функция в соответствии с требованиями Закона № 115 и Указа Президента РФ выполняется Росфинмониторингом.
88
Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. – М.: Юстицинформ, 2014. – C. 251.
89
Глотов В.И., Никулина Е.Н., Иванов А.П., Коминар С.А. Система финансового мониторинга в Российской Федерации. – Н.Новгород, 2005. – С. 9.
90
Указ Президента РФ от 13.06.2012 № 808 (ред. от 08.03.2016) «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» (вместе с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу).