Страница 8 из 15
С введением в действие АПК РФ в арбитражных судах началось формирование коллегий по рассмотрению споров в сфере управления. Статья 22 названного Кодекса указывала на подведомственность арбитражному суду целого ряда категорий споров, возникающих из административных правоотношений. В основе работы таких коллегий находилась административно-юрисдикционная деятельность по реализации административных норм и разрешению дел, возникающих из административных правоотношений. Именно принятием первого АПК РФ завершился первый этап – этап становления административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации.
В 1995 г. были приняты Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (далее – Закон об арбитражных судах в РФ) и АПК РФ 1995 г.[51] Принятие данных законодательных актов было вызвано, во-первых, необходимостью привести все действующее законодательство в соответствие с Конституцией РФ (1993 г.) и, во-вторых, расширением рыночных отношений, качественными изменениями в сфере экономики и управления, а также в содержании споров, возникающих с участием хозяйствующих субъектов.
Согласно ст. 22 АПК РФ 1995 г. арбитражный суд рассматривал экономические споры, вытекающие из гражданских, административных и иных правоотношений; а ст. 35 Закона об арбитражных судах в РФ предусматривала возможность образования в арбитражных судах субъектов РФ коллегий по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Указанные изменения в судоустройственном и судопроизводственном механизме арбитражных судов стали еще одним важным шагом в их становлении и развитии как органов правосудия, осуществляющих рассмотрение споров, в том числе экономических, возникающих из публичных правоотношений.
Однако к началу 2000-х гг. стала очевидной необходимость пересмотра положений АПК РФ 1995 г., что было обусловлено принятием ряда новых материально-правовых законов (очередные части Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов, законодательство в сфере корпоративного права, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее – Закон об исполнительном производстве) и т.д.), которые де-факто расширяли компетенцию арбитражных судов, требовали адекватной процессуальной формы разрешения экономических споров и эффективности судебной защиты нарушенных прав.
1.2. Административное судопроизводство в современном арбитражном процессе
Второй этап эволюции административного судопроизводства по экономическим спорам обусловлен принятием АПК РФ 2002 г., закрепившего на уровне кодифицированного акта административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида производства в арбитражном суде. В нем была установлена следующая норма: экономические споры, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений, подлежат рассмотрению арбитражными судами Российской Федерации. Таким образом, на уровне кодифицированного акта впервые была закреплена компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
В данном контексте компетенция – это совокупность функциональных и предметных полномочий, обязанностей по осуществлению правосудия при разрешении экономических споров и рассмотрении иных дел, подведомственных арбитражным судам в пределах определенной территории, в случае их возникновения из административных и иных публичных правоотношений. Нормативное закрепление компетенции арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, имело принципиальное значение для правовой защищенности участников экономических отношений.
В зависимости от материально-правовой основы, содержания и особенностей правового регулирования АПК РФ 2002 г. стал различать и виды дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которые в данной работе рассматриваются как самостоятельные формы административного судопроизводства по экономическим спорам.
В процессе анализа совершенствования административного судопроизводства по экономическим спорам возникает необходимость критического осмысления развития каждой из самостоятельных форм, предусмотренных АПК РФ.
Так, впервые было закреплено право оспаривания нормативных правовых актов в арбитражный суд. В ст. 29 АПК РФ 2002 г. прописано,
что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их разбирательство отнесено к компетенции арбитражного суда.
В частности, подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрена Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», а во всех остальных случаях, как указывает М.Г. Власова, независимо от того, кто обращается с таким заявлением и какого содержания оспариваемый нормативный акт, дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции[52].
До 2002 г. все дела об оспаривании нормативных правовых актов не относились к компетенции арбитражных судов, поскольку процедура разбирательства дел в арбитражном процессе не подлежала дифференциации в зависимости от категории дел и характера правоотношений[53], и рассматривались соответственно судами общей юрисдикции.
С нормативным закреплением в ст. 29 АПК РФ 2002 г. права оспаривания в арбитражные суды нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к их компетенции, особое значение приобрела проблема разграничения подведомственности таких дел между судами.
Расширение подведомственности арбитражных судов с отнесением к их компетенции дел об оспаривании нормативных правовых актов вызвало неоднозначную реакцию ученых-процессуалистов и юристов-практиков. Если нам указанные новеллы представляются закономерными и своевременными, то отдельные ученые[54] еще до внесения изменений считали невозможным согласиться с таким расширением.
Также можно отметить позицию, согласно которой отнесение названной категории дел к подведомственности арбитражных судов ошибочно[55].
Однако, несмотря на то что после принятия АПК РФ 2002 г.[56] большинство ученых-процессуалистов и практиков восприняли новеллы Кодекса как позитивную тенденцию развития арбитражно-процессуального законодательства, в первом десятилетии XXI в. вопросы, связанные с разграничением полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, неоднократно пересматривались.
Поэтому приходится констатировать, что идея о расширении компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов, последовательно воплощаемая в АПК РФ в период 2002—2010 гг., не получила дальнейшего развития.
Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2012 г. № 317-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[57] (далее – Закон № 317-ФЗ) признан утратившим силу п. 1 ч. 1 ст. 29 Кодекса, фактически раскрывавший круг сфер, оспаривание нормативных правовых актов в которых относилось к подведомственности арбитражных судов.
С внесением указанных изменений оказались вновь размыты пределы подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, обозначенные законодателем с помощью содержательного принципа, согласно которому в качестве основного критерия отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда рассматривался характер отношений, регулируемых оспариваемым актом. Как справедливо отмечает С.В. Никитин, «правила и критерии разграничения полномочий судов по проверке нормативных актов, с одной стороны, не должны допускать совпадения и пересечения компетенции различных судов, а с другой – исключать ситуации, когда какие-либо виды нормативных актов окажутся вне сферы судебного контроля»[58].
51
Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 5 мая 1995 г. № 70-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 19; Федеральный конституционный закон РФ от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 18.
52
Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. 2003. № 3.
53
Анохин В.С. Административные суды. М., 2011. С. 62.
54
См., наир.: Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М., 2010. С. 112.
55
Филановский В.А. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 20; Власова М.Г. Указ. соч. и др.
56
Никитин С.В. Указ. соч. С. 92.
57
Российская газета. 2013. № 3.
58
Никитин С.В. Указ. соч. С. 80.