Страница 13 из 14
Парламентское расследование рассматривается как один из действенных способов государственного контроля за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.160 По итогам парламентского расследования могут быть разработаны предложения, рекомендации по совершенствованию деятельности данных субъектов, и лишь законодательный орган вправе внести изменения в действующее федеральное законодательство различных отраслей права.
Весьма актуален вопрос о соблюдении органами государственной власти и местного самоуправления обязанностей в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.161 Актуальны проблемы массовых нарушений прав человека. Уже с 1994 г. исследователи обращаются к вопросам защиты прав человека и важную роль отводят Конституции РФ как источнику юридических гарантий, обеспечения охраны и защиты прав граждан.162 Экономические реформы в России сопровождались снижением жизненного уровня населения, спадом производства, недостаточным финансированием программ здравоохранения, социального обеспечения, образования и т. д. Все это отрицательно сказалось на соблюдении фактически всех прав человека в России. Массовые факты грубого нарушения прав человека допускают не только государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, но и руководители организаций. Это подтверждают эксперты Совета Европы, неправительственных правозащитных организаций, а также обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека.163
Как отмечают ученые, вызывает озабоченность реализация права на жизнь, безопасность, свободное передвижение и т.д.164 Сложным является вопрос о равной реализации каждым гражданином в России права на свободу совести и вероисповедания. Возникает вопрос о том, в полной ли мере соблюдается весь спектр прав и свобод? К сожалению, в настоящий момент исследователи, опираясь на результаты социологических опросов населения и экспертный анализ ситуации, не видят возможности ответить на него положительно.165
Члены Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству отметили, что от того, существует ли и каким образом осуществляется парламентский контроль, зависит реализация принимаемых законов. Парламентский контроль способен решать вопросы о целесообразности деятельности государственных органов и должностных лиц. Надлежащее воплощение в жизнь принятых по результатам парламентских расследований решений может снизить напряженность в обществе, способствовать нормализации обстановки и налаживанию диалога. Особую актуальность задача совершенствования парламентского контроля и создания института парламентских расследований принимает в условиях увеличения роли политических партий, повышения участия в формировании Правительства РФ партий, победивших на выборах депутатов Государственной Думы.166
В.Е. Чиркин, исследуя основы государственной власти, указывает, что одной из форм легитимации государственной власти в современных условиях является рациональная легитимация. Легитимация государственной власти прежде всего зависит от ее практической деятельности, от того, как эта власть решает вопросы, затрагивающие коренные интересы большинства населения.167 Совершенствование законодательного регулирования и практики проведения парламентских расследований может стать важным фактором для укрепления легитимации государственной власти в России.
Таким образом, парламентское расследование представляет собой не только деятельность парламентской комиссии по исследованию фактов, сбору и анализу информации, но и систему мер, применяемых законодательным органом при реализации контрольных полномочий как в процессе работы соответствующей парламентской комиссии, так и по завершении ее работы после представления итогового доклада. Механизм реализации парламентского расследования, состоящего в деятельности (палат) законодательного органа, урегулирован системой конституционно-правовых норм, которые могут быть объединены в сложный институт конституционного права. Нужно сказать, что в целом действующее законодательство в ряде вопросов нуждается в усовершенствовании, и наиболее эффективным представляется решение вопросов законодательным органом. Несмотря на наличие опыта и инициации проведения парламентских расследований, а также проблем, разрешение которых представляется наиболее эффективным посредством проведения парламентского расследования, правовой механизм проведения данных расследований, установленный законодателем, нельзя признать достаточно безупречным, в связи с чем требует детального анализа и усовершенствования.
§3. Конституционно-правовые основы парламентских расследований в Российской Федерации и зарубежных странах
Конституционное развитие таких зарубежных стран как Франция, Великобритания, Италия, ФРГ показывает, что эффективность парламентских расследований зависит от особенностей урегулирования основных положений данного конституционно-правового института актом высшей юридической силы государства. Так, отсутствие специальной нормы в Конституции Франции негативно сказалось на деятельности парламентских следственных комиссий – восстановить высокий статус, которым они обладали до 1958 г., им так и не удалось.168 Поэтому в последнее время предпринимаются попытки к упрощению процедуры создания комиссий в целях укрепления механизма расследований.169
Практика показывает, что если право на проведение парламентского расследования не закреплено в основном законе государства, то снижается эффективность его проведения. Конституция Франции 1958 г. была разработана по существу без постоянного участия парламента,170 что могло стать причиной ущемления контрольных полномочий парламента. Чтобы не допустить создание комиссий американского типа, известных политическим влиянием, Конституция 1958 г. ограничила их количество в каждой из палат восемью (ст. 43), хотя обычно подобные вопросы решаются в регламенте парламента. В связи с этим комиссии оказались слишком громоздкими, имея в среднем до 100 членов. Это снижает эффективность их работы. Регламенты должны до их применения направляться на рассмотрение в Конституционный совет (ст. 61).171 Как указывает Ф.Люшер, в отношении регламентов Совет располагает такими же цензурными полномочиями, как и в отношении законов. Совет вправе оценивать соответствие регламента лишь Конституции (решение от 3 ноября 1977 г.), но при расширительной трактовки его компетенции становится на позицию блюстителя законности, так как по смыслу ст. 6 Декларации 1789 г. парламентарии, как и все граждане, обязаны уважать закон.172
В период Третьей и Четвертой республик во Франции деятельность временных парламентских комиссий по расследованию осуществлялась в основном на основе правовых обычаев. Единственным нормативным актом был закон 1914 г., уточняющий правила получения свидетельских показаний. На основании Ордонанса 1958 г. право проведения расследований получили обе палаты парламента, но полномочия комиссий были сокращены. Конституция Республики 1958 г., подвергшаяся изменениям, не имеет норм, посвященных деятельности следственных комиссий. Тем не менее следственные комиссии не канули в лету. Их деятельность основывается на нормах Закона от 19 июля 1977 г. Отсутствие нормы в Конституции все же негативно сказалось на деятельности комиссий. Тем не менее результаты расследований по-прежнему оказывают большое влияние на политическую жизнь страны.173
160
Козлов С.С. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Доступ из справочно-поисковой системы «Гарант».
161
О защите населений и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
162
Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека / Е.А. Лукашева, И.А. Ледях, А.М. Ларин и др. М.: Институт государства и права РАН, 1994. С. 5.
163
Горшкова С.А. Европейские нормы по правам человека и усилия России по их соблюдению // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 65-74.
164
Ее же. Европейская защита прав человека и реформирование российской судебной правовой системы // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 99-112.
165
Глушкова С.И. Права человека в условиях трансформации политической системы России // Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы: междун. науч. конф. Тез. докл., Москва, 22-23 ноября 2007 г. М.: РАПН, 2007. С. 60.
166
Рекомендации круглого стола на тему «О процедуре парламентских расследований». Указ. соч.
167
Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М.: Юристъ, 1996. С. 96-111.
168
Зрелов А.П., Краснов М.В. Указ. соч. С. 39-48.
169
Еропкин А.А. Указ. соч. С. 28.
170
Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 88; Конституционное право зарубежных стран. Указ соч. С. 307-308.
171
Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 242-245.
172
Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / пер. с франц. С.В. Боботова, Д.И. Васильева. М.: Прогресс – Универс, 1993. С. 62, 67-68.
173
Зрелов А.П., Краснов М.В. Указ. соч. С. 44.