Страница 9 из 13
Ключевые слова: миграция, права человека, интеграция, конвенции, рекомендации, методические указания.
Keywords: migration, human rights, integration, conventions, recommendations, instructional guidelines.
Совет Европы, учрежденный в 1949 г. и объединяющий ныне 47 государств-членов (все признанные государства континента, кроме Беларуси), изначально создавался как организация, имеющая главной целью продвижение демократии, прав человека и верховенства закона. Соответственно, любая проблематика, которая затрагивается СЕ, рассматривается прежде всего через призму этих «общих европейских ценностей». В зависимости от конкретной проблемы акцент может ставиться на одной из частей указанного «триптиха». В частности, вопросы миграции6 трактуются главным образом с точки зрения защиты прав человека. На это направлены как довольно большое число международно-правовых инструментов СЕ, выработанных за время его существования, так и практическая деятельность ряда его органов.
Конечно, в этой связи следует отметить прежде всего принятую СЕ еще в 1950 г. Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, известную как Европейская конвенция по правам человека (ЕКПЧ), которая обоснованно считается «конституцией» этой организации (4). Как неоднократно подчеркивалось в документах СЕ, в том числе в решениях Европейского суда по правам человека, призванного обеспечивать исполнение ЕКПЧ судебными средствами, на мигрантов распространяются все права и личные свободы, зафиксированные в ней. Речь идет о таких основополагающих политико-гражданских правах и свободах общего характера, как, например, право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, свобода мысли, совести и вероисповедания, свобода выражения мнения, право на уважение частной и семейной жизни, свобода собраний и объединений, право на защиту собственности, право на образование (ст. 2, 5, 6, 8, 10, 11, а также ст. 1 и 2 Протокола 1 к Конвенции).
Вместе с тем ЕКПЧ содержит ряд статей, имеющих особое значение для мигрантов, в частности ст. 4, запрещающая рабство и принудительный труд, ст. 5, устанавливающая право на свободу и личную неприкосновенность, ст. 14, содержащая запрет на дискриминацию. Прямо затрагивает их и ст. 16, устанавливающая, что ст. 10, 11 и 14 не препятствуют властям государств-членов устанавливать ограничения на политическую деятельность для иностранных граждан. Европейский суд по правам человека за время своего существования вынес большое число решений в пользу мигрантов, в частности по ст. 5, в связи с нарушениями их прав при задержании, аресте и высылке (4).
Следует, однако, отметить, что ЕКПЧ была принята в то время, когда большинство мигрантов в государствах – членах СЕ составляли перемещенные лица и беженцы, попавшие в эти государства в результате войны или перемещений тех или иных категорий населения по окончании войны. Обеспечение их политических и гражданских прав содействовало легализации их пребывания, что было тогда первейшей необходимостью, но не решало проблемы их доступа к социально-экономическим правам. Но уже послевоенное восстановление экономик Франции, Германии, государств Бенилюкса, в какой-то степени и Великобритании потребовало привлечения рабочей силы, главным образом неквалифицированных или малоквалифицированных работников, из других стран, бывших колоний или традиционных партнеров (как в случае с Германией и Турцией). Эта потребность резко усилилась в 50-е и 60-е годы, когда экономика стран Западной Европы развивалась ускоренными темпами. Экономический бум повлек за собой и бум трудовой миграции.
Соответственно, наплыв трудовых мигрантов потребовал более детальной регламентации их прав, в том числе в социально-экономической области. В Совете Европы этот императив привел сначала к принятию в 1953 г. Временного соглашения по социальному обеспечению по старости, инвалидности и утратой кормильца и Временного соглашения по социальному обеспечению за исключением случаев, относящихся к социальному обеспечению по старости, инвалидности и утрате кормильца. В них в довольно общем виде определялись права мигрантов на получение пособий по линии социального страхования, временной нетрудоспособности, несчастным случаям на производстве и профессиональным заболеваниям (1; 2). Однако, хотя эти соглашения и дополнительные протоколы к ним были ратифицированы более чем 20 государствами, большого практического значения они не приобрели.
Одновременно с Временными соглашениями СЕ принял Европейскую конвенцию о социальной и медицинской помощи, определяющую условия оказания социальных и медицинских услуг вне страхового формата (т.е. за счет государственных бюджетов) иностранным гражданам, находящимся на территории другого государства на законных основаниях, но не имеющим достаточных средств для существования. По этому акту государства-участники обязывались предоставлять им тот же объем помощи, что и собственным гражданам (7). Конвенцию ратифицировали 18 государств, но существенного влияния на положение мигрантов в Европе она также не оказала.
Еще более сложной оказалась судьба Европейской конвенции о поселении 1955 г. – первой «большой» конвенции СЕ, посвященной регулированию широкого круга проблем мигрантов, – от въезда, проживания в принимающем государстве, приобретения собственности, профессиональной деятельности, уплаты налогов и взносов в социальные фонды, доступа к административным и судебным органам до конфискации или национализации имущества и возможной высылки (ст. 1–22) (8). Она смогла набрать пять ратификаций, необходимых для вступления документа в силу, только в 1965 г., а всего ее ратифицировали лишь 12 государств.
Главная причина этих неудач состояла в том, что Совет Европы, претендовавший тогда на ведущую роль в европейском интеграционном процессе, целью которого было бы создание наднационального объединения, обгонял свое время. По сути, упомянутые конвенции и временные соглашения были попыткой обеспечить условия для свободного передвижения иностранной рабочей силы в европейском масштабе.
Однако, как вскоре выяснилось, большинство европейских стран еще не были готовы к подобным изменениям, требовавшим, помимо прочего, глубоких реформ национального законодательства и правоприменительной практики. Движение в этом направлении таких государств – членов СЕ, как Германия, Франция, Италия, Бельгия, Голландия и Люксембург, началось только после подписания ими в 1957 г. Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества, который предусматривал постепенный переход к свободному движению товаров, капиталов и рабочей силы, причем на основе собственных актов ЕЭС. Именно ЕЭС, а не СЕ, взял на себя наднациональную функцию.
Однако опыт работы над указанными конвенциями и соглашениями был учтен при выработке второго по значению, после ЕКПЧ, международно-правового акта СЕ – Европейской социальной хартии. В первой ее версии, принятой в 1961 г., правам мигрантов, а точнее обязательствам государств-членов по их осуществлению, посвящена ст. 19 «Право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь» (одна из самых больших статей этой конвенции) (15). Примечательно, что ее первый пункт требует от государств создавать или поддерживать деятельность служб, которые предоставляли бы мигрантам бесплатную помощь информационного характера, а также, «насколько это соответствует национальному законодательству», принимать меры против «вводящей в заблуждение пропаганды», касающейся мигрантов.
В других пунктах статьи устанавливаются следующие обязательства: принимать меры по облегчению въезда, выезда и проезда мигрантов и членов их семей, обеспечивать их во время проезда санитарными и медицинскими услугами, а также «хорошими медицинскими условиями»; гарантировать законно находящимся в стране мигрантам такой же административный режим, как и собственным гражданам, в отношении оплаты и условий труда, членства в профессиональных союзах, жилья, налогов и сборов, отчислений в социальные фонды, а также доступа к судебным процедурам по вопросам, затронутым в данной статье; содействовать «в максимально возможной степени» воссоединению семей; гарантировать мигрантам, что они не могут быть высланы, кроме случаев, затрагивающих интересы национальной безопасности, общественный порядок или нравственность; разрешить мигрантам переводить за рубеж любую часть их заработка или сбережений; распространить защиту и помощь, предусмотренную данной статьей, на самозанятых работников-мигрантов (15).
6
В настоящей статье рассматриваются главным образом вопросы трудовой миграции, которой в Совете Европы традиционно уделялось и уделяется наибольшее внимание. Другие вопросы, касающиеся, например, беженцев, нелегальных мигрантов, перемещенных лиц, затрагиваются лишь в самом общем плане.