Страница 10 из 13
Статья 19 в полном объеме вошла и в новую (пересмотренную) версию Европейской социальной хартии, принятую в 1996 г. В то же время к ней были добавлены два новых обязательства: поощрять обучение и оказывать содействие в обучении работников-мигрантов и членов их семей языку (или языкам) принимающего государства; поощрять, «насколько это практически возможно», обучение и оказывать содействие обучению детей работников-мигрантов языку их родителей.
Особо следует отметить включение в пересмотренную хартию важной для мигрантов отдельной статьи о запрете дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, здоровья, принадлежности к какому-либо национальному меньшинству, рождения или иным признакам статуса (ч. V, ст. Е) (16).
Внесение этих положений в хартию было бесспорным прорывом в деле обеспечения прав мигрантов. Однако значимость этого прорыва существенно ослаблялась тем, что механизм ратификации этого акта государствами был сделан максимально гибким и они могли ратифицировать не все статьи, а только те, которые выбирали из определенного списка. Так, в хартии 1961 г. государствам предлагается выбрать пять из семи обязательных статей (ст. 1, 5, 6, 12, 13, 16 и 19), в пересмотренной хартии – шесть из девяти (ст. 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 и 20). В результате, хотя в совокупности обе версии хартии были ратифицированы 43 государствами, ст. 19 оказалась в числе «нелюбимых». Ее ратифицировали только 20 государств, т.е. менее половины, в том числе, кстати, Украина и Молдова. Российская Федерация эту статью не ратифицировала.
Следует также иметь в виду, что статьи хартии носят общий характер и должны конкретизироваться в национальном законодательстве, а это обычно требует довольно длительного времени и создает для государств возможности для дополнительного маневрирования.
Вместе с тем следует отметить, что в промежуток времени, разделяющий две версии хартии, в сфере миграции в большинстве государств-членов произошли большие изменения, усложнившие ее регулирование и породившие ряд новых проблем. С одной стороны, вследствие массовой трудовой иммиграции в них «накопилось» множество мигрантов, отношение к которым в принимающих обществах оставляло желать лучшего. Более того, впервые обозначилась проблема мигрантов второго поколения, которые родились уже в принимающих странах, получили представление о правах человека, но при этом продолжали сталкиваться с проблемами неравенства, социального отторжения, расовой нетерпимости и дискриминации. В итоге образовывалась протестная «горючая смесь», грозившая конфликтами и потрясениями7. С другой стороны, получение в 1950–1960-е годы независимости бывшими колониями привело к появлению государств с множеством внутренних конфликтов и противоречий, зачастую перераставших в гражданские войны, с большими социально-экономическими проблемами, в частности массовой безработицей и бедностью. Это породило вторую волну миграции в направлении Европы с намного большим, чем ранее, удельным весом нелегальных мигрантов со всеми присущими этой категории опасностями: маргинализацией, ростом преступности и усилением криминальных структур, специализирующихся на торговле людьми.
Как отмечается в исследовании СЕ «К стратегии управления миграционными потоками», реакцией на эти изменения многих государств-членов явились попытки, предпринятые, в частности, в 1974–1975 гг., остановить поток мигрантов с помощью жестких «заградительных» мер на границах и депортации нелегальных или «нежелательных» мигрантов в страны их гражданства. Однако эти меры оказались малоэффективными, поскольку в демократических государствах, соблюдающих права человека, полностью «закрыть» границы невозможно. К примеру, въезд в соответствующие страны новых мигрантов по линии воссоединения семей в эти годы даже увеличился. Кроме того, упомянутые меры не были согласованы с политикой на рынках труда, и работодатели, руководствуясь экономической конъюнктурой, продолжали набирать работников-мигрантов, в том числе нелегалов. Наконец, не существовало никакой координации миграционной политики на европейском уровне (33, с. 20–21).
В Совете Европы сделали несколько выводов из этой ситуации. Во-первых, ужесточение иммиграционной политики чаще всего не достигает своей цели, т.е. не обеспечивает существенного сокращения притока мигрантов, но в то же время ведет к увеличению числа нелегалов. Во-вторых, необходимо продвигаться к скоординированной политике в миграционной сфере как внутри принимающих стран, так и между самими этими странами. В-третьих, невозможно добиться возвращения хоть какой‐то части мигрантов в страны их гражданства без повышения уровня социально-экономического развития в соответствующих государствах, что требует оказания им внешней экономической помощи (33, с. 20–21).
В широком плане проблемы мигрантов были включены в контекст поддержания и укрепления социальной сплоченности европейских обществ, над концепцией которой СЕ начал работать именно в эти годы. Речь шла о переходе от политики «социальной благотворительности» (поддержка бедных с помощью различных пособий) к созданию таких социально–экономических и политических координат, которые позволяли бы всем уязвимым категориям населения (малоимущие, инвалиды, дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, лица с длительным «стажем» безработицы, мигранты, национальные меньшинства, в целом люди в положении социального отторжения) интегрироваться в общество в качестве полноценных его членов. При этом мигранты рассматривались как категория «повышенного риска» в плане социального отторжения и маргинализации, особенно в моменты экономических кризисов, когда они становятся первыми жертвами сокращения занятости.
Соответственно, основной акцент при решении проблем мигрантов переносился на их интеграцию в принимающие общества, что требовало прежде всего обеспечения им реального доступа к основным социальным правам – на труд, социальную защиту, жилье, образование и культуру, а также на эффективную борьбу с их дискриминацией на всех уровнях. Важное значение в этой связи придавалось продвижению Европейской конвенции о социальном обеспечении, принятой СЕ в 1972 г. и направленной на усиление социальной защиты мигрантов по сравнению с тем, что предусматривалось предыдущими соглашениями. В ней содержались более жесткие обязательства для государств-участников по обеспечению мигрантов всеми видами социальных пособий, в том числе пособий по безработице, по беременности и родам, семейных пособий, трудовых пенсий, пенсий по инвалидности и пенсий по утрате кормильца (9).
Однако это было сочтено недостаточным, и СЕ принял в 1977 г. Европейскую конвенцию о правовом статусе мигрантов, в которой была сделана попытка обобщить все права мигрантов, содержавшиеся в предыдущих актах Совета. В ней регулировались, в частности, вопросы въезда, выезда, возвращения, вида на жительство и разрешения на работу, увольнения, воссоединения семей, обучения языку принимающей страны, обучения родному языку детей мигрантов, уплаты алиментов, доступа к жилью, приема на работу, условий и охраны труда, перехода на другую работу, перевода за границу заработанных средств, выплаты социальных пособий и пенсионного обеспечения, медицинского и социального обслуживания, доступа к административным и судебным процедурам (ст. 1–23) (10).
Обе эти конвенции квалифицировались в СЕ как «прорывные». Но, видимо, именно их «продвинутый» характер, требовавший не только серьезного изменения законодательства и адаптации правоприменительной практики, но и значительных затрат, обусловил настороженное отношение к ним государств-членов. Процесс ратификации этих конвенций затянулся, а в конце 1980-х годов, когда в связи с исчезновением «железного занавеса» в Западной Европе начали опасаться наплыва мигрантов из восточноевропейских стран, и вовсе остановился. В конечном счете конвенция 1972 г. была ратифицирована лишь восемью государствами, а конвенция 1977 – одиннадцатью. Не помогло даже то, что в 2002 г. Конференция СЕ министров по делам миграции, состоявшаяся в Хельсинки, приняла специальную декларацию, содержавшую обязательство «как можно быстрее» ратифицировать конвенцию 1977 г.
7
В связи с этой проблемой Комитет министров СЕ принял специальную рекомендацию, содержащую методические указания по устранению неравенства и дискриминации в отношении данной категории. Cм.: 30.