Страница 11 из 13
Этот опыт оказал серьезное воздействие на деятельность СЕ в миграционной сфере. Хотя Европейским советом были приняты еще три конвенции, имеющие отношение к проблемам мигрантов – Европейская конвенция об участии иностранцев в политической жизни на местном уровне (1992) (12), Европейская конвенция о признании квалификаций, касающихся высшего образования в европейском регионе (1997) (13), и Европейская конвенция о гражданстве (1997) (11), – акцент в практической деятельности СЕ сместился, с одной стороны, на продвижение отдельных положений в поддержку прав мигрантов в конвенциях, которые в целом были посвящены другим темам. В качестве примера можно сослаться на Конвенцию СЕ о противодействии торговле людьми 2005 г., направленную на борьбу с трансграничной проституцией и торговлей детьми, но также запрещающей любой принудительный труд и эксплуатацию (ст. 3 и 4) (5). Еще один пример – Конвенция CЕ 2011 г. о предотвращении и противодействии насилию в отношении женщин и домашнему насилию (Стамбульская конвенция), подготовленная Комиссией СЕ по вопросам гендерного равенства. В ней государства-участники обязываются выдавать самостоятельный вид на жительство женщинам-мигранткам, прибывшим в принимающее государство по линии воссоединения семей и ставшим жертвами семейного насилия, после того, как в результате развода они утрачивали право на проживание в этом государстве (ст. 59) (6).
С другой стороны, СЕ усилил внимание к конкретизации подходов к проблемам миграции, что нашло отражение в его рекомендациях и методиках, а также к продвижению в государствах-членах практической политики, основанной на этих подходах. Как уже отмечалось выше, речь шла прежде всего об интеграции мигрантов в принимающие общества в рамках поддержания и укрепления их социальной сплоченности. Этому способствовало и то, что на саммите глав государств и правительств СЕ в 1997 г. в Страсбурге социальная сплоченность была включена в число ее главных приоритетов (20, с. 51).
В результате СЕ выработал в 2000 г. стратегию социальной сплоченности, главными элементами которой помимо сокращения дистанции между богатыми и бедными явились достижение равенства шансов возможностей, эффективный доступ к рынку труда и основным социальным правами, а также участие в политической и общественной жизни на основе демократических принципов уязвимых категорий населения, в том числе мигрантов (политическое участие для них предполагалось на местном уровне и в рамках профессиональных союзов). Эта стратегия неоднократно пересматривалась, окончательный ее вариант был принят в 2010 г. вместе с планом действий по ее претворению в жизнь (22).
Стоит процитировать ряд положений этих двух документов: «Совет Европы определяет социальную сплоченность как способность общества обеспечить благосостояние всех своих членов путем минимизации неравенства и устранения маргинализации»; «возникающая картина раздробленного общества наряду с возрастающим неравенством между богатыми и бедными становится величайшим вызовом социальной сплоченности Европы»; «необходимо обеспечивать представительство всего общества в государственных службах и адекватные уровни подготовки и навыков для улучшения коммуникации и решения проблем, связанных с межкультурным диалогом»; «социальная мобильность, в том числе мигрантов, должна приветствоваться, общества должны обеспечивать надежное будущее и перспективы каждому индивиду и каждой социальной группе, предоставляя при этом поддержку тем, кто находится в неблагополучной ситуации»; «все должны иметь полный доступ к социальным правам, независимо от их социально-экономического положения, пола или национально-этнической принадлежности: это подразумевает необходимость выявления и преодоления барьеров, создаваемых, среди прочего, неэффективными процедурами информирования и сложным бюрократическим языком; нужно также искоренять дискриминацию и двойные стандарты» (22, с. 2, 3, 5, 6, 9).
«Интеграционно-защитный» подход СЕ к проблемам миграции основывался, помимо прочего, на убеждении в объективном характере миграционных процессов в «глобализированном» мире, понимании неправильности сложившихся в принимающих обществах стереотипов в отношении мигрантов как «бремени» или «источнике проблем» и, соответственно, тщетности попыток остановить или существенно ограничить эти процессы. C одной стороны, как отмечалось в документе конференции СЕ «Достижение социальной сплоченности в мультикультурной Европе», состоявшейся в 2006 г. в Страсбурге, западные экономики будут и далее нуждаться в притоке мигрантов. С другой стороны, обвинения в их адрес в «социальном демпинге» скрывают за собой тот факт, что мигранты в основном представляют собой низкоквалифицированную или неквалифицированную рабочую силу и в силу этого в целом не являются конкурентами для местного населения. И даже если они имеют тот же уровень квалификации, что и местные работники, преимущество при приеме на работу обычно отдается последним, и это неравенство наносит ущерб социальной сплоченности (3, с. 6).
В документах СЕ подчеркивалось также, что уже только в связи с неблагоприятной демографической ситуацией, прежде всего низкой рождаемостью и старением населения в подавляющем большинстве европейских стран и, как следствие, сокращением трудовых ресурсов, численность мигрантов в них будет возрастать. Кроме того, непрекращающийся поток беженцев из различных регионов мира будет вести к росту числа нелегальных мигрантов, часть которых рано или поздно приобретет легальный статус. В специальном докладе СЕ «Нынешние тенденции в международной миграции», опубликованном в 2005 г., указывалось, что, если в 1995 г. число новых зарегистрированных трудовых мигрантов в государствах-членах составляло 7,29 млн человек, то в 2003 г. их было уже 10,07 млн. Вместе с тем в 2000–2003 гг. было удовлетворено 1,47 млн просьб о предоставлении убежища. Причем если поток трудовых мигрантов все больше захватывал и страны Восточной Европы, в первую очередь Россию, но также Польшу, Чехию, Словакию, то беженцы распределялись следующим образом: Западная Европа – 87,0%, Южная Европа – 7,4, Восточная Европа – 4,7% (32, с. 33, 41). Иными словами, именно западноевропейские страны должны были затрачивать больше всего ресурсов на прием этой категории мигрантов.
В докладе «группы мудрецов Совета Европы» во главе с бывшим министром иностранных дел ФРГ Йошкой Фишером, подготовленном в 2011 г. по инициативе генерального секретаря СЕ Турбьерна Ягланда и озаглавленном «Жить вместе: Сочетать разнообразие и свободу в Европе XXI века», содержится прогноз, что к 2050 г. экономически активное население Европы сократится на 50 млн человек. Отсюда следующий вывод: «Европа нуждается в мигрантах. Мы не можем и не должны игнорировать эту реальность. Скорее нужно пытаться извлечь выгоду из этого разнообразия как в культурном, так и экономическом плане» (34, с. 3).
Исходя из подобных прогнозов и выводов, СЕ занял твердую позицию в дискуссиях по вопросу об эффективности политики, основанной на концепции «мультикультурного общества», которые участились в европейских странах в 2000-е годы. В этих дискуссиях обозначились две главные точки зрения: первая – эта политика была изначально обречена на неудачу в силу культурно-цивилизационной несовместимости мигрантов из стран Африки и Азии с местным европейским населением; вторая – она оказалась неэффективной или недостаточно эффективной, потому что, несмотря на провозглашаемые лозунги, на деле не устраняла дискриминацию и расовую нетерпимость в отношении мигрантов и не обеспечивала им равных возможностей в доступе к основным социальным правам, особенно к праву на образование. В практическом плане первая точка зрения предполагала главным образом принятие жестких мер по ограничению миграции и по ассимиляции мигрантов, вторая, не отрицая необходимости контроля за миграционными потоками, делала упор на взаимодействие культур, устранение неравенства и социального отторжения мигрантов.
Позиция СЕ была четко обозначена в уже упоминавшемся документе «Достижение социальной сплоченности в мультикультурной Европе», в котором говорилось: «Вместо того чтобы поддерживать взаимное проникновение культур и процессы взаимной адаптации различных категорий населения или обличать возможную связь между миграцией и социальным отторжением, политика интеграции в некоторых странах строится на идее о том, что причина трудностей в миграционной сфере состоит в “культурной удаленности” или культурной несовместимости мигрантов с принимающим обществом» (3, с. 7).