Страница 12 из 13
В соответствии с указанными установками СЕ сосредоточился на выработке методических документов, направленных прежде всего на решение практических проблем социальной интеграции мигрантов. Этому способствовали активизация и увеличение веса организационных структур СЕ, занимающихся этими проблемами. Еще в 1953 г. в СЕ был назначен специальный представитель генерального секретаря СЕ по вопросам миграции, беженцев и переселенцев, инициировавший или способствовавший принятию упомянутых выше соглашений и конвенций. В 1979 г. в Совете был создан Руководящий комитет по вопросам внутриевропейской миграции, преобразованный в 1987 г. в Европейский руководящий комитет по вопросам миграции (ЕРКВМ). Параллельно в 1975 г. был учрежден Комитет экспертов ad hoc, который занимался правовыми вопросами предоставления убежища, размещения беженцев и регулирования статуса апатридов.
Именно стараниями ЕРКВМ в 2003 г. в рамках осуществления стратегии социальной сплоченности был подготовлен упоминавшийся выше методический документ «К стратегии управления миграционными потоками». В нем предлагались четыре базовых элемента такой новой стратегии: упорядоченность; защита; интеграция; сотрудничество. Первый элемент предусматривал принятие комплекса мер по гармонизации и координации миграционной политики на внутригосударственном и европейском уровнях. Второй элемент требовал обеспечить необходимый объем правовой и социальной защиты мигрантам, прибывающим в принимающие страны «в рамках неожиданных или неупорядоченных потоков». Третий элемент был связан с необходимостью создавать в этих странах благоприятную среду для интеграции мигрантов. Наконец, четвертый элемент предусматривал установление диалога и сотрудничества со странами происхождения мигрантов, причем эти задачи должны были включаться как в миграционную, так и во внешнюю политику принимающих стран (33, с. 31).
Эти элементы были впоследствии в той или иной степени конкретизированы в ряде рекомендаций Комитета министров СЕ, принимающихся на основе консенсуса всех государств-членов и также считающихся правовыми инструментами (правда, в отличие от конвенций, они обычно не предполагают создания контрольных механизмов, следящих за их исполнением, что снижает их значение).
Одна из первых таких рекомендаций «Мигранты и соразвитие» (2007) касалась четвертого базового элемента. Соразвитие определялось в ней как «любые действия по социальному, экономическому, культурному и политическому развитию стран происхождения, основанные на сотрудничестве между мигрантами, их организациями и партнерами государственного и частного характера, одновременно в странах происхождения и в принимающих странах» (24). Политика поощрения соразвития должна была проводиться на всех уровнях – международном (путем подписания соответствующих межгосударственных и многосторонних соглашений), национальном (федеральном), региональном и местном (в том числе в рамках сотрудничества между региональными и местными территориальными образованиями стран происхождения и принимающих стран), а также на уровне институтов гражданского общества (НПО).
К категории соразвития можно отнести также рекомендацию «О приеме, правах и обязанностях студентов-мигрантов и сотрудничестве со странами их происхождения» (2006) (29).
Но большинство рекомендаций носило «интеграционно-защитный» характер. Речь идет о рекомендациях, названия которых говорят сами за себя: «Улучшение доступа к занятости мигрантов и лиц из среды иммигрантов» (2008) (26); «Жизненные проекты для несопровождаемых детей-мигрантов» (2007) (23); «Продвижение интеграции детей из семей мигрантов или из среды иммигрантов» (2008) (25); «О предотвращении рисков уязвимости для мигрантов пожилого возраста и об улучшении их благосостояния» (2011) (27); «О мобильности, миграции и доступе к здравоохранению» (2011) (28). Основная цель этих рекомендаций, как указывается в них, состояла в том, чтобы обеспечить мигрантам стабильность, защищенность, уверенность в своем будущем.
В первой из этих рекомендаций, кстати, была еще раз вкратце изложена принципиальная позиция СЕ по вопросам миграции. В ней, в частности, отмечался важный вклад мигрантов в экономическое развитие принимающих стран и подчеркивалось, что только успешная социальная, экономическая, культурная и политическая интеграция мигрантов в принимающее общество может позволить им полностью реализовать свой потенциал на пользу этому обществу. Но это требует стремления к взаимной адаптации обеих сторон. Пока же в этом плане существуют большие проблемы, связанные в первую очередь с дискриминацией мигрантов на рынке труда (26).
Симптоматично, что сразу две рекомендации были посвящены детям, а именно: детям мигрантов, уже проживающих в принимающих странах, и детям-мигрантам, находящимся в них без сопровождения взрослых (по сути, это – беспризорные или безнадзорные дети). Это внимание объяснялось, с одной стороны, тем, что по классификации СЕ дети являются особо уязвимой группой, нуждающейся в усиленной защите. С другой стороны, СЕ пытался таким образом нацелить государства на приоритетное решение проблем интеграции указанной категории в связи с тем, что именно такие дети чаще всего бросали школу или не учились вовсе и в дальнейшем маргинализировались со всеми вытекавшими отсюда негативными последствиями в плане социализации. Девиантное поведение, правонарушения, противопоставление себя обществу делают их легкой добычей преступного мира, не говоря уже об участии в разного рода «бунтарских» акциях. В конечном счете при неудавшейся интеграции они превращаются в подлинное «бремя» для страны проживания.
По этой причине в первой из этих рекомендаций основной акцент делался на эффективное включение их в процесс школьного образования, что требовало, с одной стороны, активной работы школы с детьми (в том числе из семей коренного населения, чтобы обеспечить дружественную атмосферу в классе и вне него), и с их родителями, с другой стороны, соответствующей подготовки педагогического персонала, который должен был, помимо прочего, владеть навыками межкультурного диалога. Особое значение при этом придавалось успешному овладению детьми-мигрантами языком (или языками) принимающей страны при уважительном отношении к их родным языкам и помощи в их изучении (25).
В рамках ЕРКВМ было выработано методическое пособие, посвященное особенностям школьного обучения таких детей в связи с их двуязычностью. В них отмечалось, например, что изначальное владение двумя языками в принципе представляет собой преимущество с точки зрения личностного развития ребенка. Однако при несоблюдении определенного баланса между ними у ребенка либо ослабляется связь с родителями и родственниками, что может привести к сильнейшему психологическому дискомфорту, либо он начинает отставать в изучении языка страны пребывания, что закрывает ему перспективу дальнейшего образования. Иначе говоря, он может «выпасть» из своего естественного культурного окружения, но при этом не включиться в новое окружение, а это ведет к социальной изоляции и отторжению (18, с. 13–15).
Эта опасность, как отмечается во второй рекомендации, еще более актуальна для детей-мигрантов, не сопровождаемых взрослыми, поскольку они уже находятся в социальной изоляции и часто становятся жертвами преступных группировок. Их социальную интеграцию осуществлять труднее еще и в силу неопределенности их правового статуса, ибо, как правило, у них нет документов, удостоверяющих личность. Даже их возраст зачастую приходится устанавливать с помощью медицинской аппаратуры, так как обычно они его занижают, чтобы не быть высланными (во многих европейских странах, к примеру во Франции, такого ребенка нельзя выслать до достижения им возраста 18 лет).
В рекомендации в этой связи подчеркивается важность предоставления таким детям условий, обеспечивающих защиту их прав: помещение в учреждение опеки, где могут быть удовлетворены их основные потребности, в том числе образовательные и медицинские; информирование ребенка о его правовой и фактической ситуации на языке, который он понимает; выработка для каждого ребенка индивидуального проекта социальной интеграции; наличие специально подготовленного персонала, способного осуществлять такие проекты; назначение для каждого ребенка «куратора», ответственного за его «жизненный проект» (23).