Страница 82 из 92
В правовом аспекте стадия составления проекта федерального бюджета является юридическим фактом возникновения правоотношений по рассмотрению и утверждению федерального бюджета.
2. Исследование проблемы группирования процедур на стадии составления проекта федерального бюджета позволило определить временные границы стадии составления проекта федерального бюджета, а именно началом стадии является начало процедуры направления Президентом РФ Бюджетного послания Федеральному Собранию РФ, окончанием – начало процедуры подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу РФ.
Одновременно с этим диссертантом предложено сгруппировать процедуры на стадии составления проекта федерального бюджета в следующие подгруппы:
1) определение бюджетной политики Российской Федерации (процедура направления Президентом РФ Бюджетного послания Федеральному Собранию РФ);
2) разработка и утверждение материалов и документов, необходимых для составления проекта бюджета (разработка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, документов программного характера, проектов основных направлений налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики, подготовка проекта сводного финансового баланса Российской Федерации и других материалов и документов);
3) непосредственное составление проекта федерального бюджета, включая определение основных характеристик федерального бюджета, прогнозирование доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также планирование бюджетных ассигнований;
4) подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу РФ.
3. В ходе исследования бюджетного планирования, осуществляемого на федеральном уровне, как объекта финансово-правового регулирования установлено, что правовые основы бюджетного планирования пронизывают всю систему бюджетного планирования, являясь ее неотъемлемой частью.
Кроме правовых основ в систему бюджетного планирования включаются основные направления бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной, единой государственной денежно-кредитной политики; субъекты бюджетного планирования; прогнозы и программы социально-экономического развития Российской Федерации; методология бюджетного планирования.
4. Изучение фактически применяемых принципов бюджетного планирования и способов их закрепления нормами права позволило классифицировать принципы бюджетного планирования по следующим критериям:
1) в зависимости от вида правовой нормы, закрепляющей принцип бюджетного планирования:
а) принципы бюджетного планирования, закрепленные декларативными нормами права, в том числе нормами-принципами (принципы единства бюджетного планирования; обеспеченности расходов; социальной направленности и приоритета общественных потребностей; экономии; пропорциональности и сбалансированности; адекватности; прибыльности инвестиций; повышения эффективности общественного производства);
б) принципы бюджетного планирования, закрепленные императивными нормами (принципы участия; непрерывности; гибкости; точности; согласования краткосрочных и перспективных целей и задач; целенаправленности; научности);
в) принципы бюджетного планирования, закрепленные условно-диспозитивными нормами права (принципы альтернативности; приспособления к экономическим и социальным условиям);
2) в зависимости от отраслевой принадлежности нормы права, закрепляющей принцип бюджетного планирования:
а) принципы бюджетного планирования, закрепленные нормами конституционного права (принцип социальной направленности и приоритета общественных потребностей);
б) принципы бюджетного планирования, закрепленные нормами финансового права (принципы участия; непрерывности; гибкости; точности; согласования краткосрочных и перспективных целей и задач; повышения эффективности общественного производства; целенаправленности; научности; альтернативности; приспособления к экономическим и социальным условиям; единства бюджетного планирования; обеспеченности расходов; принцип экономии; пропорциональности и сбалансированности; адекватности; прибыльности инвестиций).
5. Исследование методологических основ стадии составления проекта федерального бюджета показало, что наиболее важной и проблемной составляющей является методология планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг, включающая правовое регулирование, от эффективности которого зависит качество бюджетного планирования.
В настоящее время ввиду реформирования бюджетного сектора и сферы государственного управления актуально уточнение и совершенствование определения государственной услуги, содержащегося в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ. В связи с реформированием бюджетной сети, появлением нового типа учреждений (казенных), преобразованием значительного количества бюджетных учреждений в автономные учреждения, финансирование которых осуществляется на иных принципах, предложено ввести в БК понятие бюджетной услуги. В диссертации выработано следующее определение: «Бюджетная услуга – деятельность органов государственной власти (органов местного самоуправления), казенных учреждений, осуществляемая в рамках их полномочий и предметов ведения, финансируемая за счет соответствующего бюджета и направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц и реализацию их прав и законных интересов».
6. На стадии составления проекта федерального бюджета закладываются цели и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации.
В результате изучения документов, устанавливающих цели и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, предложено ввести в БК РФ понятие доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – ДРОНД СБП) как связующего элемента между целями более высокого уровня, сформулированными в базовых документах программного и прогнозного типа, и целями более низкого уровня, достижение которых должно осуществляться путем реализации бюджетно-целевых программ и осуществления непрограммной деятельности.
В связи с изложенным выше предложено включить в ст. 179 БК РФ следующую норму:
«Разработка долгосрочных целевых программ осуществляется с учетом сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования».
Также следует дополнить ст. 179.3 БК РФ следующим текстом:
«Разработка ведомственных целевых программ осуществляется с учетом доклада о результатах и основных направлениях деятельности осуществляющего разработку программы субъекта бюджетного планирования, правила подготовки и представления которого утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования».
При этом следует включить в ст. 6 БК следующие нормы-дефиниции:
«субъекты бюджетного планирования – федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляют Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации»;
«доклад о результатах и основных направлениях деятельности – документ, содержащий сведения о целях, задачах и показателях деятельности, расходных обязательствах и формировании доходов, бюджетных целевых программах и непрограммной деятельности, распределении расходов по целям, задачам и программам, результативности бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования».