Страница 83 из 92
7. Дальнейшее совершенствование правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета обусловлено развитием правового регулирования отдельных инструментов бюджетного планирования, в том числе системы мониторинга бюджетного сектора, финансового менеджмента и бюджетно-целевых программ, предварительного финансового контроля и аудита эффективности.
Исследована система мониторинга бюджетного сектора, финансового менеджмента и бюджетно-целевых программ и уточнено, что данная информационно-аналитическая система служит как для проведения последующего финансового контроля, так и для бюджетного планирования.
При составлении проекта федерального бюджета следует использовать материалы, включающие оценку эффективности выполнения бюджетных обязательств, которая является результатом аудита эффективности.
Предложено закрепить понятие аудита эффективности в БК РФ, включив в ст. 6 Кодекса следующую норму-дефиницию:
«аудит эффективности – вид государственного (муниципального) финансового контроля, в ходе которого осуществляется оценка эффективности формирования и использования средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов».
Целесообразно закрепить в БК РФ полномочие Счетной палаты РФ по разработке и утверждению методики проведения аудита эффективности, обязательной для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
80. Клишина М.А. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.12. М., 2009
Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного университета «Высшая школа экономики». Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Козырин Александр Николаевич.
Положения, вынесенные на защиту:
1. Стадия составления проекта бюджета на современном этапе развития бюджетного законодательства включает не только непосредственно деятельность по формированию проекта бюджета, но также составление среднесрочного финансового плана и иных документов, позволяющих обеспечить обоснованное и результативное распределение бюджетных ассигнований.
В то же время составление прогноза социально-экономического развития, являющегося источником необходимой информации для планирования параметров бюджета, входит в систему социально-экономического прогнозирования и планирования. Социально-экономическое прогнозирование на среднесрочный период подчинено срокам подготовки проекта бюджета, однако представляет собой самостоятельную деятельность, имеющую многоцелевой характер, для которой составление проекта бюджета – важная, но не единственная цель.
2. В рамках бюджетного процесса стадия составления проекта самым тесным образом связана со стадией рассмотрения и утверждения бюджета, поскольку качество подготовки проекта бюджета и сопровождающих его документов и материалов, обоснованность методологии планирования исполнительной властью параметров бюджета, удобство и наглядность материалов о проекте бюджета создают условия для наиболее эффективного рассмотрения и утверждения бюджета представительным (законодательным) органом.
Стадия составления проекта бюджета связана также с отчетной стадией бюджетного процесса, которая обеспечивает деятельность по составлению проекта бюджета информацией о фактическом исполнении бюджета и создает основу для повышения точности финансового планирования.
Указанные взаимосвязи должны приниматься во внимание при организации составления проекта бюджета.
3. Деятельность по составлению проекта бюджета осуществляется на основе большинства принципов бюджетной системы, установленных в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ), таких как принципы единства бюджетной системы, разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, равенства бюджетных прав, самостоятельности и сбалансированности, подведомственности, общего (совокупного) покрытия расходов, полноты отражения доходов и расходов, достоверности бюджета, результативности и эффективности использования бюджетных средств.
В соответствии с федеральным законодательством, общей логикой развития бюджетного процесса и международным опытом составление проекта бюджета также должно осуществляться в соответствии с принципом прозрачности. Однако до настоящего времени нормы БК РФ о принципе прозрачности не распространяют его действие на стадию составления проекта бюджета, что, по мнению диссертанта, должно быть исправлено.
4. Методы бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР) затрагивают весь бюджетный процесс и в целом изменяют модель организации деятельности публичной власти. Однако наиболее существенные изменения при внедрении БОР претерпевает именно стадия составления проекта бюджета в силу необходимости организации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.
Российской особенностью перехода к модели БОР стала концентрация основных усилий на планировании показателей деятельности и установлении их взаимосвязи с бюджетными ассигнованиями в ущерб последующим этапам работ, в том числе формированию отчетности о достижении заявленных планов.
Для целей совершенствования составления проекта бюджета на основе принципов БОР требуется разработка адекватных процедур мониторинга достижения заявленных показателей во взаимосвязи с фактически понесенными расходами.
5. При регулировании отношений по составлению проекта бюджета используется императивный метод, характерный для финансовых правоотношений. В то же время с учетом фактических тенденций развития процедур подготовки бюджета диспозитивный метод также может применяться для регулирования отношений по составлению проекта бюджета на основе принципов БОР. Это способствует росту заинтересованности главных распорядителей и получателей бюджетных средств в повышении результативности и эффективности управления бюджетными ресурсами.
6. Закрепленный в БК РФ состав участников бюджетного процесса и правовое регулирование их деятельности на стадии составления проекта бюджета нуждаются в совершенствовании по следующим направлениям:
– закрепление за органом, осуществляющим экономическую политику, полномочия по предоставлению данных прогноза социально-экономического развития и применительно к федеральному уровню – данных сводного финансового баланса Российской Федерации;
– предоставление государственным (муниципальным) учреждениям полномочий по участию в составлении проекта бюджета в части взаимодействия с главными распорядителями бюджетных средств по вопросам формирования государственных (муниципальных) заданий.
7. Основные проблемы перехода в Российской Федерации к модели БОР состоят в недостаточной проработанности взаимосвязи новых элементов программно-целевого бюджетирования между собой, перегруженности предложенного способа реализации БОР большим количеством документов, непродуманности соотношения действий в рамках программно-целевого бюджетирования с составлением проекта бюджета.
Пути ускорения внедрения БОР в Российской Федерации находятся в плоскости упрощения набора и содержания используемых документов на основе уточнения назначения каждого из них и четкого определения их места в составе документов, используемых при составлении проекта бюджета.
8. Содержание документов программно-целевого бюджетирования, используемых в Российской Федерации, в разной степени влияет на распределение объемов бюджетных ассигнований при составлении проекта бюджета. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности в силу ориентации на стратегическое планирование деятельности органов власти не содержат достаточной информации для подготовки расчетов бюджетных ассигнований, что не позволяет оценивать изменения показателей деятельности вследствие изменения предоставляемых бюджетных ассигнований. По этой причине на стадии составления проекта бюджета вышеуказанные доклады практически не используются, работа с ними к бюджетным правоотношениям не относится и БК РФ не регулируется.