Страница 44 из 92
Установлено, что целью предварительного финансово-бюджетного контроля, осуществляемого в ходе рассмотрения и утверждения проектов законов о бюджетах, иных проектов законов, регулирующих финансово-бюджетную сферу, а также в процессе принятия соответствующих управленческих решений до совершения операций со средствами бюджетов, является обеспечение законности осуществления бюджетного процесса на последующих его стадиях и достоверности показателей бюджетов, а также эффективности, результативности, целесообразности использования бюджетных средств. Перечень задач предварительного финансово-бюджетного контроля не может быть окончательным или исчерпывающим, поскольку данный вид контроля связан с деятельностью государства и конкретным периодом жизни этого государства – очередным финансовым годом и плановым периодом.
2. Выделены базовые элементы системы государственного управления, к которым отнесены: совокупность целей, задач, признаков, принципов и функций; организационная структура органов; правовая основа организации и функционирования, а также материальное обеспечение условий функционирования государственного управления; процессы, происходящие в системе государственного управления; ответственность за невыполнение или выполнение не в полном объеме функций государственного управления как гарантия обеспечения законности в системе государственного управления.
3. На основании проведенного исследования доказано, что перечень нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы финансового, в том числе финансово-бюджетного, контроля, нельзя сводить лишь к бюджетному и даже финансовому законодательству, поскольку деятельность органов, осуществляющих финансовый контроль, регламентируется также административно-правовыми и конституционно-правовыми нормами. Следовательно, государственное управление, одной из функций которого является предварительный финансово-бюджетный контроль, должно осуществляться, опираясь на систему согласованных и взаимодополняющих актов – источников конституционного, административного, финансового и бюджетного права.
4. Проведенный анализ нормативных правых актов субъектов Российской Федерации, определяющих правовые основы финансового контроля, в том числе предварительного финансово-бюджетного контроля, позволил заключить, что:
– перечень актов, определяющих основы финансового контроля в каждом субъекте Федерации, является разнообразным и включает акты разной юридической силы. При этом качество их содержания можно признать недостаточно высоким, что обусловлено прежде всего отсутствием единой концепции финансового контроля на федеральном уровне. Кроме того, в таких актах субъекты Федерации, дублируя федеральные нормы, зачастую дублируют и ошибки федерального законодателя;
– в отдельных субъектах Федерации существуют специальные акты, регламентирующие вопросы финансового контроля. Тем не менее и такие специальные акты требуют значительной доработки в части определения понятийного аппарата, единой методологии проведения контроля и определения системы органов, осуществляющих финансовый контроль в конкретном субъекте Федерации;
– в субъектах Федерации, в которых отсутствуют специальные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового контроля, действуют акты, регламентирующие процессуальные аспекты осуществления финансового контроля либо органами исполнительной власти субъекта, либо законодательными (представительными) органами, а в ряде случаев такими нормативными правовыми актами являются законы о бюджетном процессе субъектов Федерации.
5. Выделено три направления деятельности Президента РФ в качестве субъекта предварительного финансово-бюджетного контроля: подписание федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; реализация контрольных полномочий посредством полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ и системы компетентных органов; собственное нормативное регулирование. Кроме того, установлено, что Президент РФ реализует ряд полномочий, способствующих проведению качественного и эффективного предварительного финансово-бюджетного контроля, к которым относятся издание документов программного характера и обеспечение принципиального единства органов законодательной и исполнительной ветви власти – иных субъектов предварительного финансово-бюджетного контроля. На основании изложенного сформулировано предложение о дополнении гл. 26 Бюджетного кодекса РФ (с учетом замены термина «финансовый контроль» на термин «финансово-бюджетный контроль») ст. 265.1 «Финансово-бюджетный контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации».
6. Обоснован вывод о необходимости уточнения содержания ч. 5 ст. 101 Конституции РФ следующим образом: «Для осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Однако, учитывая сложный порядок пересмотра Конституции РФ, Конституционный Суд РФ может решить данный вопрос посредством толкования Конституции РФ.
7. Аргументирована необходимость дополнения Бюджетного кодекса РФ (с учетом замены термина «финансовый контроль» на термин «финансово-бюджетный контроль») ст. 270.2 следующего содержания: «Органы предварительного финансово-бюджетного контроля осуществляют взаимодействие путем оказания правовой, консультационной и аналитической помощи при разработке проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по финансово-бюджетным вопросам, обмена методическими и нормативными материалами, информацией о результатах контрольной деятельности, проведения совместных контрольных мероприятий, а также создания совместных консультативных органов».
8. В целях реализации принципа профессионализма и компетентности лиц, исполняющих полномочия контролирующих субъектов предварительного финансово-бюджетного контроля, сформулирован ряд предложений по совершенствованию Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
40. Толокнова Т.Б. Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского Союза: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.10. М., 2010
Работа выполнена в МГИМО МИД России. Научный руководитель – кандидат исторических наук, профессор Матвеевский Юрий Арефьевич.
Положения, выносимые на защиту:
1. Появление в бюджете так называемых собственных средств является одним из критериев, на основе которых европейские сообщества и Европейский Союз (далее – ЕС) характеризуются как нетипичные, особые международные организации sui generis. В то же время появление собственного бюджета ЕС повлекло необходимость финансового контроля за его рациональным использованием. Это явилось главной причиной создания и развития Европейской счетной палаты (далее – ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля ЕС. Палата есть независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное объединение в мире не имеет подобного органа финансового контроля. Существование ЕСП – дополнительный аргумент в пользу укрепления федеративных черт ЕС.
2. Учитывая наличие полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС – Европейского парламента, Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере у Суда ЕС, правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смысле включает указанные институты плюс Европейскую счетную палату, также имеющую, согласно учредительным договорам, статус института ЕС. Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза.
В то же время ЕСП наряду с такими специализированными организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля (ВОФК) составляет систему финансового контроля в более узком смысле.