Страница 45 из 92
3. Европейская счетная палата является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета.
В то же время ЕСП является единственным институтом ЕС, который вправе проверять деятельность всех других его институтов и органов по использованию финансовых средств в рамках их бюджетов, что являлось в некоторые моменты причиной сложных, порой конфликтных, взаимоотношений Палаты с другими институтами ЕС. Жесткость позиций Палаты при проверках и бескомпромиссность ее выводов не раз являлись поводом для обвинения ЕСП со стороны Комиссии и Совета в «некоммунитарной» (т.е. неблагоприятной для сообществ) позиции.
Это является одной из причин того, что ЕСП до сих пор лишена важнейшего признака всех институтов ЕС, а именно в отличие от них она лишена полномочий принимать юридически обязательные для третьих лиц решения, что объективно ослабляет ее позиции и снижает эффективность работы по реализации результатов контроля за рациональным расходованием бюджетных средств.
4. Применяя, конечно, с известной степенью условности, к институциональной структуре ЕС традиционную «трехзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о том, что ЕСП вместе с национальными ВОФК, выполняя контрольную функцию, формируют новую – четвертую контрольную ветвь власти, что является еще одной правовой особенностью ЕС.
5. Европейская счетная палата пока нигде ни в учредительных договорах, ни в специальной литературе не характеризуется в качестве институционального звена создающегося в ЕС Пространства свободы, безопасности и законности (далее – Пространство или ПСБЗ). Между тем ЕСП является не только институтом ЕС, как это определяется учредительными договорами, и не только основным органом всей системы финансового контроля ЕС, как доказывается в настоящей работе, но и важным элементом ПСБЗ. Следует это из того, что полномочия ЕСП со времени заключения Амстердамского договора (1997) распространяются и на контроль за финансированием мероприятий в сфере Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Данное положение закрепляется также и в Лиссабонском договоре.
Исследуя Пространство как цель и процесс, в его характеристики и определение наряду со многими специализированными организациями ЕС следует включать в качестве важного органа институциональной структуры ПСБЗ и Европейскую счетную палату.
6. Общепризнанным в праве и практике является то, что деятельность счетных палат имеет контрольно-ревизионный характер. В то же время, как показывает настоящее исследование, деятельность Европейской счетной палаты одновременно по характеру является и правоохранительной, поскольку ЕСП стоит на защите законности и правопорядка, борется в рамках своих полномочий с преступностью, в частности с коррупцией и мошенничеством. Правоохранительная функция Палаты будет усилена, если реализуются имеющиеся в Евросоюзе планы по включению в ЕСП в качестве ее структурного подразделения OLAF – Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, поскольку Палата может в этой связи получить полномочие налагать санкции на третьих лиц.
7. Контроль Европейской счетной палатой осуществляется по месту расположения других институтов ЕС, в помещениях любого органа или организации, управляющих доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. Контроль в государствах-членах производится во взаимодействии с национальными счетными палатами. ЕСП вправе проводить проверки всех звеньев цепи действий и расходования средств начиная с институтов ЕС до конечных получателей его содействия в любой точке мира, включая территорию России.
8. При осуществлении своих контрольных полномочий ЕСП прибегает к различным видам аудита. За последнее время ЕСП все больше уделяет внимание вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности), т.е. идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза при существующих бюджетных возможностях.
Указанные тенденции совпадают с концепцией, выдвинутой руководством Счетной палаты РФ, условно названной конституционным аудитом. Конституционный аудит характеризуется как необходимый инструментарий для анализа эффективности и пользы деятельности государства с точки зрения рационального управления и преумножения общественных богатств. При этом предполагается, что счетные палаты, существующие в современном обществе, выступают в качестве одного из ключевых элементов согласования интересов общества, целей общественного развития с деятельностью органов власти.
Все это открывает новые возможности для углубления сотрудничества Счетной палаты РФ и ЕСП в разработке положений аудита эффективности и его практического использования.
9. При подготовке нового базового Соглашения о стратегическом партнерстве между Российской Федерацией и ЕС следует предусмотреть раздел о сотрудничестве ЕСП и Счетной палаты РФ в повседневной деятельности и в рамках кооперации правоохранительных органов сторон в борьбе с мошенничеством и коррупцией. Конкретно предлагается внести положение о сотрудничестве Счетной палаты РФ и ЕСП для решения задачи построения общего пространства свободы, безопасности и правосудия, поставленной в одной из «дорожных карт». В то же время целесообразно заключить специальное межведомственное соглашение о сотрудничестве Счетной палаты РФ с ЕСП с целью создания правовой базы для проведения на постоянной основе совместных мероприятий по использованию финансовых средств ЕС в России.
41. Плотникова Ю.А. Правовые основы финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2008
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права». Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Покачалова Елена Вячеславовна.
Положения, выносимые на защиту:
Предлагается понимать под финансовым контролем регламентированную нормами права многоаспектную деятельность федеральных и региональных органов власти, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, а также негосударственных органов, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц по контролю за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования всех финансовых ресурсов государства, имеющую целевую направленность на выявление и предупреждение нарушений в финансовой сфере, а также влияние на обеспечение проведения единой финансово-правовой политики государства.
Анализ правовых норм, регулирующих отношения в области финансового контроля, позволил определить, что данные нормы составляют сложный правовой институт финансового права как отрасли права, который получает выражение в соответствующей комплексной подотрасли российского законодательства, включающей в качестве самостоятельного такой институт, как «организация финансового контроля» (наряду с институтами осуществления финансового контроля, исполнения финансового контроля, а также институтами, различающимися по субъектам финансово-контрольных отношений).
Обосновывается, что наиболее приемлемой организационной структурой системы финансового контроля в Российской Федерации в условиях динамично развивающейся российской экономики, модернизации законодательства и усложнения правоотношений в данной сфере является система, куда входят три подсистемы: теоретическая база; нормативная база; организационно-структурная база, в основу которой заложена комбинация таких компонентов, как компетентные федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также негосударственные органы, общественные и иные некоммерческие объединения, юридические и физические лица и, кроме того, системообразующий элемент, каковым является международная база.