Страница 9 из 16
• слабость контроля за главой муниципального образования, который обладал чрезвычайно широкими полномочиями;
• оперативная загруженность главы муниципального образования заслоняла вопросы стратегического развития муниципального образования и снижала эффективность управления.
Федеральные законы, принятые до 2000 года в сфере местного самоуправления, предоставляли возможности населению и депутатам местного самоуправления избирать и использовать в муниципальных образованиях другие формы формирования исполнительных органов, помимо совмещения постов, искать более эффективные пути. Например, в Воронежской области в 1998 г. распространилась практика найма на должность главы районной администрации по контракту. Наемный управляющий утверждался депутатами местных представительных органов.
Но, в масштабах огромной страны, с различными историческими, этническими и прочими традициями, иные способы и организационные модели местного самоуправления, помимо совмещения постов в лице главы муниципального образования, использовались в регионах России крайне редко. Господствовало единообразие совмещения высшей представительной и исполнительной власти в муниципальных образованиях.
Модели организации взаимодействия главы муниципального образования – мэра и депутатов
1. «Сильный мэр – депутаты представительного органа (Совет)»
Мэр:
• избирается населением,
• обладает правом вето на решения Совета,
• председательствует на заседаниях и подписывает акты Совета,
• единолично руководит администрацией, формирует ее состав. Баланс сил мэр – Совет заключается в том, что в качестве противовеса полномочиям мэра Совет наделен правом преодоления запрета мэра квалифицированным большинством голосов депутатов.
2. Сильный Совет – слабый мэр:
Совет контролирует исполнительную власть.
Мэр: – избирается из депутатов Совета,
• подконтролен и подотчетен Совету, не имеет права вето,
• обязан получить согласие Совета на назначение и увольнение высших должностных лиц администрации,
• обязан получить согласие Совета на принятие определенных нормативных правовых актов.
3. «Мэр – общее собрание» («Староста – сход»)
Данная модель применяется в малых поселениях.
• Функции представительного органа осуществляет все население.
• Староста – выборное лицо.
• Исполнительские функции может выполнять бухгалтер (казначей).
Способы формирования исполнительных органов местного самоуправления в мировой практике разнообразны. С учетом специфики муниципальных образований, особенностей исторического развития различных стран и территорий, выделяются следующие основные способы формирования исполнительных органов местного самоуправления:
1. Избрание главы исполнительного органа непосредственно населением. Примером таких выборов является Португалия – главой исполнительного органа местного самоуправления становится лидер партии, победившей на выборах в данном муниципалитете.
2. Избрание из состава местного представительного органа руководства исполнительного органа:
• единоличное избрание – из состава местного представительного органа выбирают главу исполнительного органа. Данная практика формирования исполнительных органов существует в Австрии, Германии и т. д.
• коллегиальное избрание – из состава местного представительного органа выбирают главу исполнительного органа и его заместителей, руководителей основных подразделений муниципальной администрации. Коллегиальным способом формируется руководство исполнительных органов в Италии, Швеции, Голландии и т. д.
Достоинства избрания руководства муниципальной службы населением заключаются в высоком уровне доверия избранной власти, большой степени независимости в управленческих решениях, оперативности руководства.
Главные недостатки избрания руководителей органов исполнительной власти населением: непрофессионализм избранных в управлении, слабый внешний контроль, незнание эффективных технологий управления.
3. «Комиссионный способ» – создание комиссий из числа депутатов местного представительного органа. Комиссии выполняют представительские и исполнительские функции, являясь одновременно одной из комиссий представительного органа и исполнительным аппаратом. Комиссионная система формирования исполнительных органов применяется в некоторых городах США: постоянные комиссии формируются из членов городского совета, численностью от трех до семи человек, комиссии занимаются исполнительской работой.
Достоинство комиссионного метода формирования органов исполнительной власти – оперативность управления, относительная дешевизна содержания аппарата.
Серьезные недостатки: слабый контроль действий комиссий со стороны представительного органа; отстаивание на заседаниях представительного органа узких интересов комиссий; непрофессионализм управления.
4. «Совет (мэр) – управляющий». Профессионального управляющего нанимает представительный орган местного самоуправления или избранный мэр, обычно по конкурсу.
Управляющий:
• Нанимается на условиях контракта, который определяет его отношения с мэром / Советом.
• Единолично формирует администрацию и руководит работой муниципальных служащих.
• Способ найма профессиональных управляющих практикуется в высокоразвитых странах, в которых распространены достижения менеджмента: в муниципалитетах США (city-manager), европейских стран.
Главное достоинство такого способа управления – профессионализм принятия и реализации управленческих решений, повышение их эффективности, политическая нейтральность управляющего-профессионала. Профессионально выполняющий свои обязанности управляющий позволяет представительным органам сосредоточиться на разработке и принятии стратегических и политических решений по развитию муниципального образования.
Основными недостатками найма профессиональных управляющих являются: недостаточное знание специфики и исторических традиций управляемой территории; нестабильность кадров; слабая привязка карьеры профессионального чиновника к интересам жителей данного муниципального образования, сильная зависимость от работодателя.
Успешный зарубежный опыт профессиональной подготовки кадров для организации местного сообщества существует в США с 1947 г. введена специальность «Развитие местных сообществ». Особенность специалистов – они подготовлены к помощи местному сообществу, а не для управления территорией муниципального образования. Основа этой специальности заложена в 1914 г. – это был инструктор в село – специалист по развитию. В настоящее время свыше 80 вузов готовят специалистов-координаторов для местного самоуправления. Существенный аспект – координатор не обладает публичной властью, его задачи: – продажа идей; организатор общения, связей;– анализ и оценка действий сообщества.
5. Назначение глав исполнительных структур центральной властью. Способ формирования исполнительных органов, характерный для развивающихся стран, но такие примеры встречаются и в ряде муниципалитетов Бельгии, Голландии. Иногда данный способ организации местной исполнительной власти встречает поддержку жителей и сравнительную эффективность.
Основным фактором, обусловливающим критику данного способа организации, является его несоответствие основным принципам осуществления местного самоуправления, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления.
В современной организационной модели местного самоуправления в субъектах Федерации глава муниципального образования: