Страница 12 из 25
Прокурорский надзор не следует отождествлять с контрольной деятельностью, которая осуществляется соответствующими специальными органами в определенной конкретной сфере правового регулирования (отрасли), тогда как прокурорский надзор носит всеобщий (многоотраслевой) характер.
ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает целый ряд специфических критериев, отличающих прокурорский надзор от контрольной деятельности иных органов по его предназначению, целям, принципам организации, формам осуществления и ряду других. Единый прокурорский надзор, обобщающим предметом которого является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 21), подразделяется на множество отраслей по направлениям деятельности прокуратуры, содержание каждого из которых определяется отдельно, имеет свой предмет и пределы.
Обобщенный перечень органов, учреждений и организаций, в которых осуществляется прокурорский надзор (субъекты надзора), приведен в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ».
Необходимо отметить, что в указанный перечень не включены высшие органы государственной власти Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ): Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.
Следовательно, к субъектам прокурорского надзора они не относятся. Однако в случае получения сведений о фактах нарушения законов, например, при принятии ими решений, издании нормативных актов, прокурор информирует об этом Президента РФ, руководителей палат Федерального Собрания РФ, а в отношении судебных решений – обжалует их посредством внесения представлений либо протестов в вышестоящие судебные инстанции.
Цели прокурорского надзора — обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина; защита охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Достижение стоящих перед прокуратурой целей осуществляется посредством выявления нарушений закона, установления виновных в этом лиц, принятия мер по устранению нарушений, восстановлению нарушенного права и привлечению виновных к ответственности.
Отрасли и направления прокурорского надзора. Прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности, распространяется на различные урегулированные законом сферы правовых отношений,
Закон «О прокуратуре РФ» выделил из всего многообразия надзорных отраслей прокурорской деятельности лишь некоторые из них (надзор за исполнением законов, за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнение уголовных наказаний и соблюдением прав и свобод человека и гражданина).
Это вовсе не означает отсутствие внимания к иным надзорным функциям, каждая из которых имеет самостоятельное значение с распределением по отраслям законодательства и направлениям прокурорской деятельности со своим предметом, объектами и субъектами.
С учетом особенностей социально-экономической, криминогенной и иной ситуации можно выделить приоритетные направления прокурорской деятельности. Практически всегда повышенную актуальность представляли борьба с терроризмом, коррупцией, наркоманией, соблюдение предпринимательского, налогового и банковского законодательства, защита прав несовершеннолетних, что находит отражение в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Осуществление надзора требует глубокого знания большого числа законов и подзаконных актов, исполнение требований которых проверяется прокурором. Понятно, что знать весь массив действующих в правовой системе страны законов, методов выявления и устранения их нарушений отдельно взятому прокурору практически невозможно. Проблема решается, с одной стороны, посредством специализации прокуроров, осуществляющих надзорные функции, и разделением законодательного массива на отрасли и по отдельным направлениям, а также по объектам и субъектам надзорной деятельности. Применительно к надзорной деятельности прокуратуры многие функции имеют отраслевой характер, то есть соответствуют отраслям законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор и возникающим при этом правоотношениям.
Отрасль прокурорского надзора – относительно обособленная составная часть надзорной функции, имеющая свой предмет, объект и субъектов с наделением прокурора дополнительными полномочиями, вытекающими из соответствующей сферы правоотношений.
Отрасль может совпадать с названием функции, например, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
В целях повышения эффективности реализации надзорных функций прокуратуры принято выделять так называемые направления деятельности, позволяющие концентрировать усилия прокуроров к наиболее актуальным проблемам укрепления законности и правопорядка. К таким направлениям можно отнести надзор за исполнением законов (так называемый общий надзор), соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи и многих других, характеризующихся тем, что сферы регулирования возникающих в них правоотношений регулируются несколькими отраслями законодательства.
Дело в том, что в последних нормативных правовых актах о прокуратуре советского периода большинство надзорных функций именовались основными направлениями деятельности прокуратуры. Так, в ст. 3 «Основные направления деятельности прокуратуры» Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О Прокуратуре СССР» к ним отнесены практически все сферы деятельности прокуратуры, которые в действующем российском законе именуются функциями.
Не исключено, что смена «направлений» на «функции» прокурорской деятельности обусловлена именно переменой понятий в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 1801—1, – спустя два месяца после одобрения Концепции судебной реформы, в которой прежние «направления» сменились «функциями», хотя перечень прокурорской деятельности остался прежним. Об отсутствии принципиальных отличий в указанных понятиях свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что «направления» прокурорской деятельности и в настоящее время постоянно присутствуют в издаваемых Генеральным прокурором приказах, акцентирующих внимание на необходимости активизации надзора по тем или иным вопросам, например, от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Прокурорско-надзорные правоотношения – правовые связи, возникающие на основе норм права с наделением их участников (субъектов) взаимными правами и обязанностями, что составляет их юридическое содержание.
Применительно к прокурорской деятельности эти отношения определяются, как урегулированные нормами прокурорско-надзорного права отношения, складывающиеся в сфере осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов между прокурором и поднадзорными органами, организациями, лицами, существующие в виде индивидуально-определенной связи субъектов данных отношений, имеющие своей целью обеспечение должного их поведения и тем самым реализацию задач прокурорского надзора.
Подобный взгляд на определение понятия «прокурорско-надзорные отношения» сформировался еще в советский период[30]. Однако в своих общих чертах он не противоречит и современным подходам, хотя ряд авторов развивают и дополняют его содержание некоторыми особенностями.
Н. И. Костенко определяет прокурорско-надзорные правоотношения как отношения, возникающие между прокурорами и другими субъектами правоприменения в процессе прокурорской деятельности, разделяя их на собственно прокурорско-надзорные, прокурорские уголовно-процессуальные, административно-процессуальные и гражданско-процессуальные, виды которых, основания их реализации, возникновения и прекращения урегулированы в соответствующих процессуальных нормах. При этом автор справедливо выделяет в самостоятельную группу организационно-управленческие правоотношения, возникающие внутри системы прокуратуры Российской Федерации в связи с организационными и управленческими отношениями для обеспечения надлежащего исполнения возложенных на прокуратуру задач и функций[31].
30
Маршунов М. Н. Понятие прокурорско-надзорного правоотношения // Правоведение. 1982. № 4. С. 84–87.
31
Костенко Н. И. Прокурорский надзор: Курс лекций. М.: РАП, 2007. С. 22.