Страница 2 из 27
Ограниченность земельных ресурсов является объективным фактором развития территориальной организации земель на основе их территориального планирования, а также установления предельных размеров земельных участков, которые могут находиться в частной собственности либо предоставляться в пользование для производственных и иных целей.
Необходимость охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды диктует установление требований рационального их использования, а следовательно, распространение на данные отношения правовых механизмов публичного регулирования, в частности, нормирование качества земель, ограничения гражданского оборота, установление публичных обязанностей обладателей имущественных прав на земельные участки.
Публичное регулирование земельных отношений обусловлено также неизбежным возрастанием антропогенного воздействия на состояние земель, вызванного развитием промышленного и жилищного строительства, а также ростом численности населения. По данным экологических исследований, в основных промышленных и сельскохозяйственных районах России большинство земель еще в 50—70-х гг. XX века пришли в экологически неудовлетворительное состояние[2]. О масштабах загрязнения земель говорят следующие цифры. По информации Росприроднадзора, за отчетный 2014 г. в Российской Федерации вследствие утечки при транзите нефти, газа, продуктов переработки нефти было нарушено 604,3 га земель, рекультивировано – 297,3 га. Изъятие земель из продуктивного оборота по всем категориям землеотвода, по данным Росреестра, составило в 2013 г. 401405,0 тыс. га, что на 42,9 тыс. га больше, чем было в 2012 г., а в 2014 г. увеличилось еще на 110,7 тыс. га и составило 401515,7 тыс. га[3].
Охрана земель является неотъемлемым компонентом правового режима земель как природного ресурса и природного объекта. С учетом интегрирующей функции земель обеспечивается экосистемный подход к регулированию земельных отношений. Он проявляется в установлении публичных экологических ограничений любого субъективного права, объектом которого выступает земельный участок. Основу такого подхода составляет ст. 1 ЗК РФ, которая предусматривает в качестве одного из основных принципов земельного законодательства принцип приоритета охраны земель перед их использованием.
Дискретность функций земель проявляется в их назначении для удовлетворения разнообразных потребностей человека. Земля как природный ресурс является объектом использования для различных целей, в т. ч. для ведения сельского и лесного хозяйства, для размещения производственных и иных зданий и сооружений, пользования водоемами и других целей. Удовлетворение названных потребностей предполагает юридически обоснованное согласование различных видов пользования земельными ресурсами на основе установления приоритетов и ограничений, обусловленных природными свойствами земель, важнейшим из которых является их плодородие. Данная особенность земель также получила отражение в законодательстве в виде принципа дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.
Земля (правовое значение) – объект правовой охраны, особенность которого состоит в интегрированном сочетании функций и свойств публичного и частного блага, что определяет необходимость специализации правовых норм, регулирующих режим использования и охраны земель и оборота земельных участков, в рамках земельного права как комплексной отрасли права.
Современные изменения земельного законодательства, связанные с регулированием оборота земель, призваны обеспечить реализацию задач государственной стратегии социально-экономического развития России, состоящих в приоритетном развитии рынка земли и недвижимости, обеспечении равной защиты права собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, а также снижении издержек граждан и бизнеса при оформлении прав на недвижимость[4].
1.2. Место и значение земельного права в общей системе права России. Земельное право как комплексная отрасль российского права
Трансформация отношений собственности на землю, развитие рыночных аграрных отношений послужили объективным фактором формирования принципиально новых подходов к определению места земельного права в общей системе права России и основ системного построения данной отрасли права. В связи с отменой режима исключительной государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, закреплением в Конституции РФ положения о многообразии форм собственности на природные ресурсы (п. 2 ст. 9 Конституции РФ) вопрос о теоретико-правовых основах сохранения прежнего значения земельного права в качестве самостоятельной отрасли права стал вызывать доктринальные споры.
В теории земельного права сложились два основных подхода к решению вопроса о месте земельного права в системе права и модернизации земельного права как отрасли права. В 1994 г. В. А. Дозорцевым было высказано мнение о то, что, поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота»[5]. Данный подход был поддержан учеными, которые настаивают на изменении предмета земельного права путем выделения из него земельно-имущественных отношений и включении их в сферу гражданско-правового регулирования. В развитие данной теории Е.А. Суханова основывает позицию о признании права собственности и иных вещных прав на землю, а также сделок с земельными участками частью имущественного (гражданско-правового) оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом, предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), имеют публично-правовую природу[6]. Данной позиции придерживаются и другие ведущие специалисты в сфере гражданского права. Так, Н. П. Лотникова подчеркивает, что «имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками отвечают критериям гражданско-правового отношения (регулируются методом юридического равенства сторон, объектом является недвижимая вещь и т. д.), в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ. Тем самым данные правоотношения будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, которые являются публичными по методу регулирования и преследуют основную цель – сохранение земли как основы жизни и деятельности людей»[7].
Вторая позиция по вопросу о правовой идентификации земельного права состоит в признании земельного права самостоятельной отраслью права, в рамках которой получают специфическое комплексное регулирование земельно-имущественные и управленческие отношения, которые находятся в неразрывном единстве, обусловленном двуединой сущностью (публично и частноправовой) объекта земельных отношений. Данная позиция представлена в научных трудах С. А. Боголюбова, О. И. Крассова, Б. В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова и Г. В. Чубукова. Они предлагают сохранить в новых политических и экономических условиях приоритет земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо найти оптимальное сочетание земельно-правовых и гражданско-правовых начал. Так, по мнению С. А. Боголюбова, по сравнению с другими вещами количество и масштаб особенностей природных объектов достигают здесь такого уровня, что переходят в иное качество, предполагающее приоритетность публично-правовых форм регулирования, не исключающих и диспозитивных методов. Регулирование охраны и использования земли осуществляется исходя из представлений о ней прежде всего как о природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, основе жизни и деятельности и как о земельном участке – недвижимом имуществе, объекте права собственности[8]. Ю.Г. Жариков отстаивает идею приоритета земельного законодательства как специального закона по отношению к гражданскому (общему) законодательству в случае возникновения коллизий норм данных отраслей[9].
2
Яблоков А. В. Россия: здоровье природы и людей. М.: Галлея-Принт, 2007. С. 168.
3
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в 2014 году». С. 24, 25 (опубликован на сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации).
4
Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р.
5
Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26.
6
Суханов Е.А. Вступительная статья //Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 4, 5; Он же. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. № 1. С. 53.
7
Лотникова Н. П. Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.
8
Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1 / СПС «КонсультантПлюс».
9
Жариков Ю.Г. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Экологическое право России: Сб. матер, науч. – практ. конференций 1995–1998 годов. С. 84–86; Он же. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. № 2. С. 54.