Страница 10 из 14
Глава 2.
Фундамент для подоходного налога: новый аппарат и новый принцип
Окончательная победа над пережитками старого ставила в первую очередь вопрос о создании нового. Началось движение России к подоходному налогу. После того, как совсем недавно, в начале 1880-х годов, самим Н.Х. Бунге проект подоходного налога был признан невыполнимым, двигаться к нему можно было только постепенно. Первый шаг был сделан в том же самом 1885 году – даже раньше отмены подушной подати. Подопытной группой вновь оказались предприниматели.
Скромные «Правила об обложении торговых и промышленных предприятий дополнительным сбором (раскладочным и процентным)», подписанные царём 15 января 1885 г., умещаются на трёх страничках Полного собрания законов Российской империи77. По объёму и по статусу новый закон не сравнится с Положением 1865 г., венчавшим предыдущую реформу промыслового налога. А по значению – не уступит.
Еще в начале 1880-х годов состоялось обсуждение реформы промыслового налога с участием биржевых комитетов. Министерство финансов поставило вопрос о введении в промысловое обложение «большей уравнительности». Воплощением «неуравнительности» служил патент, заставляющий купцов с разными доходами платить одинаковый налог. Но тогда «попытка Бунге покончить с патентной системой обложения… вызвала протесты предпринимателей, на защиту которых встал и Государственный совет»78. Проблему пришлось решать не уничтожением старого, а – как в мудрой сказке – созданием нового.
В дополнение к основному промысловому налогу (патенты на право торговли и промыслов плюс билеты на заведения) в 1885 г. появился дополнительный. Для отчётных предприятий он имел форму процентного сбора с прибыли, для неотчётных – раскладочного сбора. На схеме эти новшества показаны курсивом.
Отчётные предприятия – это прежде всего акционерные общества, обязанные ежегодно публиковать для всеобщего сведения отчёт о прибылях и убытках. Стремясь обеспечить прозрачность такого рода предприятий, правительство требовало от них вести бухгалтерию по правилам, обеспечивающим независимую проверку данных о прибыли и убытке («двойная бухгалтерия»). За счёт этого чиновники были уверены, что точно знают прибыль предприятия, которая и была обложена дополнительным налогом в размере 3 %.
Сложнее оказалось с неотчётными предприятиями, которые в подавляющем большинстве не вели правильных торговых книг, и это не позволяло точно установить их прибыль. Для них использовали раскладочную систему: особое присутствие на министерском уровне раз в 3 года определяло сумму сбора для всей страны и распределяло её по отдельным губерниям; далее губернские податные присутствия (специально создаваемые при казённых палатах) развёрстывали свою часть суммы по уездам, уездные – вплоть до отдельного плательщика. Принцип раскладки в законе указывался лишь в самом общем виде: между уездами – «сообразно степени развития в них торговли и промышленности», между предприятиями – «сообразно предполагаемым прибылям их». Сумма раскладочного сбора устанавливалась в таком размере, чтобы не превышать 3 % предполагаемой суммарной прибыли неотчётных предприятий.
Схема: Новшества 1885 г. в торгово-промышленном обложении
Итак, смысл реформы 15 января 1885 г. сводится к обложению торговли и промышленности пропорционально доходам. Это существенное новшество в условиях господства патента, по сути представляющего собой обложение обратно пропорциональное доходу. Ведь патент выдавался исходя из формальных признаков (количество комнат, дверей, перечень товаров и т.п.); очевидно, что два предпринимателя, выбирающих одинаковые патенты, в большинстве случаев имеют разную прибыль; значит, налог забирает у них разную долю прибыли, и чем выше прибыль, тем меньшая её часть уходит в налоги. Это не только противоречило абстрактным соображениям о справедливости, но и ограничивало возможности повышения налоговых доходов казны. При патентной системе крупнейшие высокодоходные предприятия платили лишь доли процента от своих прибылей; сборы с них могли быть без ущерба для производства повышены на порядок, а то и на два. Но повышение хотя бы на порядок цены патентов было невозможно, поскольку оказалось бы непосильным для большинства мелких предпринимателей.
Говоря формально, реформа 15 января 1885 г. – это некоторое дополнение уже существующей системы. Фактически же это – прорыв в новое качество, внедрение долгожданного подоходного принципа в один из основных налогов. И значит, это возвращение к вопросу: как проверять сведения о доходах?
С ответом на этот вопрос связано второе ключевое новшество реформы 15 января 1885 г. Реформаторы опирались на опыт раскладочных комиссий по налогу с городской недвижимости. Но принцип был существенно доработан. Раскладочные органы перестали отдаваться на откуп местным властям. Они стали местом встречи общественных выборных и чиновников.
На уровне уезда79 создавались податные присутствия, где председателем выступал представитель казённой палаты, но большинство составляли шесть представителей плательщиков (выбираемые городской думой и, если есть, биржевым и купеческим обществами). В уездные присутствия подавали свои «заявления» (с указанием полученной прибыли) хозяева неотчётных предприятий. Присутствие принимало заявленную плательщиком цифру либо «на глазок» исправляло её. Предполагалось, что в рамках уезда уважаемые предприниматели способны более-менее точно оценить оборот любого предприятия. На основе определённой таким образом прибыли рассчитывался размер платежа.
В случае непримиримых споров между членами присутствия дело решалось голосованием, в итоге которого представитель государства вполне мог оказаться в меньшинстве. За счёт этого система получалось демократичной. При этом участие чиновников в работе присутствия обеспечивало соблюдение интересов государства. Столкнувшись с решением, ущемляющим интересы казны, председатель имел право обжаловать его в губернское податное присутствие, где представители плательщиков и государства имели равное число голосов. Со своей стороны, и плательщики тоже имели право обжаловать решение уездного присутствия – в губернском, а то и выше. В начале XX в. Сенат ежегодно рассматривал несколько сотен жалоб на неправильное обложение (общее число плательщиков промыслового налога исчислялось сотнями тысяч)80.
В довершение этой системы через несколько месяцев, в апреле 1885 г., была учреждена должность податного инспектора. Главной обязанностью этого чиновника, работающего в подчинении казённой палаты, стало руководство работой по промысловому налогу81. Председательство в податном присутствии требовало от инспектора основательного знания торгово-промышленной жизни в участке, так что работа инспектора (как она виделась Департаменту окладных сборов) была не столько канцелярской, сколько практической. Для Сибири закон 1885 г. предусмотрел инспекторов только в западной её части. На деле необходимые вакансии в штатах западносибирского чиновничества появились только восемь лет спустя. В марте 1894 г. действие податных инспекторов распространили и на Восточную Сибирь82.
Значение системы податных присутствий и податной инспекции – в том, что было предложено практическое решение задачи, многим казавшейся неразрешимой: определение прибыли отдельного плательщика. Наконец был создан механизм, который обеспечивал казённый интерес и без круговой поруки, и без радикального увеличения числа чиновников. Сугубо техническая, на первый взгляд, реформа 15 января 1885 г. стала вехой на пути реформирования налоговой системы.
77
ПСЗ-3. Т. V. № 2664. С. 10–12.
78
Ананьич Н.И. К истории податных реформ 1880-х гг. (Введение дополнительных сборов к промысловому налогу: 3-процентного и раскладочного) // История СССР. 1979. № 1. С. 172.
79
Вскоре низовые присутствия стали называться не уездными, а участковыми; участок может включать и два уезда, а может – только часть крупного города, смотря по населённости и экономической развитости.
80
РГИА. Ф. 573. Оп. 34. Д. 56. Л. 29.
81
Учреждение должности податных инспекторов // Вестник финансов, промышленности и торговли. 1885. № 27. С. 3–6.
82
Увеличение числа податных инспекторов // Вестник финансов, промышленности и торговли. 1894. № 15. С. 942–945.