Страница 12 из 18
Как и для частной собственности, для государственной и муниципальной собственности достаточно часто используется такой способ управления, как передача имущества от собственника созданному им юридическому лицу. В отличие от частного собственника государство или муниципальное образование в большинстве случаев сохраняет право собственности на имущество, переданное создаваемым юридическим лицам, поскольку большая часть таких юридических лиц – это учреждения и унитарные предприятия, специально лишенные законодателем возможности быть собственниками своего имущества. При создании иных лиц, например, хозяйственных обществ, учредитель теряет право собственности.
Конструкция подобных юридических лиц – несобственников, позволяет учредителю оперативнее воздействовать на их действия и с большей степенью вероятности не допускать злоупотреблений, прежде всего, нецелевого использования имущества, неразумного распоряжения им, в том числе, нецелевого или незаконного расходования предоставленных им денежных средств.
Другой причиной распространения юридических лиц – несобственников видится возможность установления для них, как для лиц, осуществляющих владение, пользование и распоряжение объектами государственной и муниципальных собственности, ограничений, прежде всего, в свободе заключения договоров в отношении такого имущества.
Вопрос о форме собственности имущества, принадлежащего государственным корпорациям, остается предметом научных споров.
Нередко в литературе указывается на спорность и неоднозначность наличия у государственной корпорации полномочий собственника[102]. Ряд ученых исходят из текста закона и считают, что такое имущество является частным[103], в противоположность им ряд специалистов утверждают, что собственность государственной корпорации является государственной[104]. Достаточно распространена и третья позиция, согласно которой передача имущества государственной корпорации приводит к появлению той или иной самостоятельной или смешанной формы собственности[105]. Это мнение, хотя и является наиболее спорным, получило и определенное официальное подтверждение. В общероссийском классификаторе форм собственности собственность государственных корпораций отделена как от государственной, так и от частной формы. Однозначно можно сказать, что правовой режим собственности государственной корпорации имеет черты как государственной, так и частной форм собственности. Данная неопределенность является упущением законодателя.
Сложности существуют и в отношении формы собственности акционерных обществ с государственным и муниципальным участием. Поскольку сами общества находятся в государственной и муниципальной собственности, то их имущество, находясь в их частной собственности, находится на неком «производном праве собственности», в особенности, если речь идет об обществах со стопроцентным государственным или муниципальным участием. В. К. Андреев справедливо писал, что «в деловой практике вызывает затруднение определение правового статуса открытых акционерных обществ, 100 % акций которых принадлежит Российской Федерации… однако в акционерном обществе со 100 % участием государства общего собрания акционеров нет, а совет директоров в лучше случае назначается государством. Эти положения доказывает искусственность построения хозяйственного общества, состоящего из одного лица, и полной невозможности распространения этих правил ГК РФ на акционерные общества, созданные и создаваемые путем приватизации государственных предприятий»[106]. Полагаем, что стопроцентное публичное участие – это всего лишь прием, при котором государственное или муниципальное имущество меняет правовой режим, но остается по сути государственным или муниципальным (аналогичная модель наблюдается в производных ценных бумагах, когда создание новой бумаги позволяет оборачивать удостоверяемое первоначальной бумагой благо юридически в ином режиме).
Имущество выступает объектом не только вещных прав, но и обязательственных прав. Во многих случаях особенности объекта обязательственных прав определяют особенности самого обязательства, что выражается, например, в появлении специальных видов договоров, отличающихся от иных договоров данного типа специальным объектом. По такому принципу законодатель выделяет договоры купли-продажи и аренды предприятий, аренды зданий и сооружений и т. д. Однако в указанных примерах законодатель исходит из материальных особенностей конкретного объекта, требующих для него специального режима, в случае с государственным и муниципальным имуществом речь идет не о материальных особенностях, а об особенностях формы собственности и, следовательно, режима собственности.
Включение имущества в перечень государственного или муниципального не производит на него какого-либо физического воздействия, его физические свойства остаются прежними. Следует оговориться, что во многих случаях именно специфические физические свойства предопределяют отнесение имущества к государственному или муниципальному (направленность на решение социальных задача, особая опасность использования и др.). Но право определяет специфику осуществления государством и муниципальными образованиями права собственности не только в отношении конкретных объектов, а в отношении любого имущества, находящегося в их собственности. Объективно с переходом имущества в государственную или муниципальную собственность меняется его режим. Если частное имущество предполагает отношение к нему как к своему, т. е. проявление наиболее полного интереса к сохранности и эффективности целевого использования данного имущества, только со стороны частного собственника, то включение имущества в состав государственной или муниципальной собственности прежде всего в состав казны, означает, что в этом имуществе сосредоточены интересы большого числа лиц, в том числе населения территории соответствующего государства или муниципального образования.
Форма собственности – это, прежде всего, юридическое понятие, отражающие юридические особенности режима собственности в зависимости от его принадлежности определенным субъектам.
Особенности государственной и муниципальной форм собственности, к которой помимо собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований следует относить собственность государственных корпораций, могут проявляться как в основаниях возникновения и прекращения права собственности, так и в специфике владения, пользования, распоряжения имуществом.
Понятие публичного сектора экономики. С правовыми и экономическими аспектами осуществления публичной собственностью тесно связан вопрос о публичном секторе экономики, хотя управление публичной собственностью влияет не только на публичный, но и на частный сектор[107], но все же именно как публичный сектор рассматриваются экономистами как совокупность объектов публичной собственности, вовлеченных в хозяйственную деятельность под контролем государства[108]. Государственный сектор, государственная собственность занимают ниши экономического и социального развития, находящиеся либо вне зоны интересов частного капитала, либо по различным причинам недоступные для него[109]. При этом «в настоящее время государственный сектор экономики имеется абсолютно во всех странах мира»[110], однако много споров вызывают его объемы. В частности, Е. Г. Ясин пишет, что для инновационной экономики доля государственного сектора не должна превышать 15–20 %[111]. Экономически основу государственного сектора как системы общественных отношений составляют «первичные отношения государственной собственности, на базе которой развертываются производные отношения распределения и обмена»[112].
102
Салфетников М. А. Административно-правовой статус государственных корпораций. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 24.
103
Андреев В. К. О праве частной собственности в России (критический очерк). М.: Волтерс Клувер, 2007. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
104
Щуко Я. Д. К вопросу о форме собственности государственных корпораций // Право и экономика. 2013. № 4. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
105
Каплин С. Ю. Госкорпорация как субъект права. Самара, 2011. С. 115.
106
Андреев В. К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. № 4. С. 43–52.
107
Кононкова Н. П. Теория и практика государственной собственности. М., 2010. С. 156.
108
Там же. С. 50.
109
Ширяева Р. И. Государственная собственность: резервы повышения эффективности // Научные доклады Института экономики РАН в 4-х т. / Отв. ред. С. Н. Сильверстов. М., 2010. Т. 31. Институты современной экономики. С. 11.
110
Политическая экономика: Монография / Под ред. В. М. Юрьева. Тамбов, 2008. Кн. 1. Государство перед лицом новых требований мировой цивилизации. С. 9.
111
Ясин Е. Г. Структура российской экономики и структурная политика // Модернизация России: Доклады. В 2-х кн. М., 2009. Кн. 2. С. 171.
112
Мосейкин Ю. Н. Экономическая политика государства. М.: РУДН, 2009. С. 24.