Страница 17 из 18
§ 4. Приватизация земельных участков в 1992–2016 гг. и землеустроительный аспект земельной реформы
1
Правовые основы приватизации земель в Российской Федерации необходимо рассматривать в неразрывной связи с вопросами эволюции правового регулирования приватизации земли с 1990-х годов, когда, собственно, и стартовала земельная реформа. Реализация этой реформы осуществлялась путем постепенного нормативно-правового регулирования земельных отношений. Характерной особенностью этого периода являлось то, что приватизация в условиях исключительной собственности государства на землю выступала первичным способом приобретения права частной собственности на земельные участки физическими и юридическими лицами. Насколько были масштабны мероприятия по реализации земельной реформы, видно из следующего: с 1991 по 2001 г. в области землепользования, межевания (землеустройства) в России на федеральном уровне было принято 32 закона, 53 указа Президента Российской Федерации, 180 постановлений правительства, 242 нормативно-правовых акта Госкомзема[92].
Приватизация земель сельскохозяйственного назначения требовала особых мер контроля, четкого и жесткого правового регулирования по многим причинам: ценность земель данной категории; важность сохранения целевого назначения и фонда земель сельскохозяйственного назначения, особенно пахотных земель; создание новых видов хозяйствования и, что немаловажно, сопровождение процессов создания собственников земельных участков, обеспечения безболезненного «развода», перераспределения земель с тем, чтобы в будущем избежать массовых земельных споров; и наконец, приватизация земель сельскохозяйственного назначения предполагала урегулирование вопросов статуса земельных долей.
Возвращение земельных участков и земельных долей в оборот произошло в связи с проведением земельной реформы 1990-х годов, основной целью которой стало восстановление частной собственности на землю и установление особого режима при передаче в частную собственность земель сельскохозяйственного назначения.
Основными нормативными правовыми актами, обеспечившими правовую основу земельной реформы в России, стали: Конституция РСФСР; Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»; Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443 -1 «О собственности в РСФСР»; Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.; Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю» и Закон РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». Однако в этих законах были лишь обозначены общие контуры, юридические конструкции предстоящих земельной и аграрной реформ.
На первом этапе реализации аграрной реформы Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР, которая действовала до 1995 г. Программа, содержавшая раздел «Землеустроительное обеспечение аграрной реформы», предусматривала составление схемы землеустройства по 1840 административным районам с целью создания специального фонда земель крестьянских и личных подсобных хозяйств, развития садоводства и огородничества, а также выполнение необходимых аэрофотогеодезических, изыскательских и обследовательских работ для обеспечения информацией о земле физических и юридических лиц, органов управления.
В рамках реализации программы составлялись землеустроительные документы по передаче в ведение сельских и поселковых советов земель в границах населенных пунктов, а также вне их границ с целью расширения индивидуального жилищного строительства и личных подсобных хозяйств; проводилось в порядке межевания уточнение границ земель, переданных в ведение местных администраций, а также разрабатывались десятки тысяч проектов по размещению крестьянских (фермерских) хозяйств с установлением границ земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств на местности.
Землеустроительный аспект аграрной реформы до сих пор не утратил своей актуальности и имеет существенное значение для участников общей долевой собственности и кадастровых инженеров при подготовке проектов межевания и межевых планов, а также в спорах по согласованию размера и местоположения границ выделяемых земельных участков.
Землеустроительные мероприятия стали важнейшим инструментом, обеспечивавшим техническую сторону приватизации не только в смысле установления границ объектов землеустройства (в подавляющем большинстве – земельных участков), но и в последующей защите прав владельцев соседних или смежных участков. Не случайно именно в 1990-е годы появляется широко известная всем землеустроителям Инструкция по межеванию земель 1996 г., которая повлияла и на конструкцию земельных исков. Землеустроительное обеспечение приватизации земель стало важной частью организационно-правовой основы земельной реформы[93].
В Рекомендациях[94] по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденных Минсельхозом России 14 января 1992 г., давалось первое подробное описание процедур приватизации и реорганизации.
Этот документ проводил четкую грань между приватизацией земли в сельском хозяйстве и реорганизацией предприятий: «Приватизация представляет собой процесс получения гражданами и юридическими лицами государственных и муниципальных фондов безвозмездно или в виде выкупа. В колхозах и совхозах приватизации подлежит земля, а реорганизация – это процессы разделения предприятия на более мелкие предприятия, слияния с другими предприятиями или преобразования их в иную организационно-правовую форму… Колхозы и совхозы не приватизируются, а подлежат реорганизации в соответствии с действующим законодательством».
Конкретные положения и порядок реализации земельной реформы содержались и регулировались подзаконными нормативными правовыми актами, которые играли определяющую роль в социально-экономической жизни государства. Это прежде всего указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и, наконец, ведомственные акты. Письма, инструкции и положения Мин-сельхоза России и Роскомзема являлись практическими руководствами по применению указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Во многом благодаря именно этим руководствам большинство внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации хозяйств уже до 4 сентября 1992 г. осуществило все мероприятия, предшествующие приватизации земли[95].
Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (далее – Указ Президента РФ № 323) определялись сроки и порядок реорганизации колхозов и совхозов. В преамбуле и тексте Указа Президента РФ № 323 непосредственно использовались такие понятия, как «приватизация земель»; «бесплатная передача земли в собственность» гражданам, коллективам колхозов, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий; «переход к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности»; «земельная доля (пай)»; «выделение земельной доли в натуре». Пунктом 13 Указа Президента РФ № 323 работникам сельскохозяйственных предприятии, имеющим земельные доли или земельные акции, разрешалось продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам. Это явилось первым шагом к обороту земельных долей, что впоследствии было закреплено и развито в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[96].
92
Там же. С. 12.
93
См. подробнее: Савенко Г.В., Ялбулганов A.A. Оборот земельных долей и участков сельскохозяйственного назначения: современные проблемы / под ред. A.A. Ялбулганова. М.: БиблиотечкаРГ, 2015. Вып. 8.
94
Здесь и далее все тексты нормативных правовых актов и правовых актов, в том числе утративших силу, приводятся по справочно-правовой системе «КонсультантПлюс», за исключением тех случаев, когда даются ссылки на официальные издания.
95
См. подробнее: Земельная реформа в сельском хозяйстве: правовые проблемы / отв. ред. серии акад. Б.Н. Топорнин. М.: Изд-во Ин-та гос-ва и праваРАН, 1997 (Серия «Новое в юридической науке и практике»); Савенко Г.В. Современные проблемы оборота земельных долей…
96
См. подробнее: Савенко Г.В. Современные проблемы оборота земельных долей…; Голиченков А.К., Волков Г.А. Комментарий указов Президента Российской Федерации, гарантирующих конституционные права граждан и юридических лиц на землю (1991–1996 гг.) // Законодательство. 1996. № 2. С. 8–25.