Страница 20 из 30
Что касается предусмотренного ст. 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов, то его содержание в части регламентации права всякого публично-правового образования на собственные бюджетные доходы также претерпевало изменения. Изначально ст. 31 БК РФ гарантировала не право иметь налоговые доходы, а наличие собственных (постоянно закрепленных) источников доходов бюджетов каждого уровня российской бюджетной системы, определяемых согласно законодательству РФ, и законодательное установление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с БК РФ и налоговым законодательством РФ[179]. Исключив из содержания принципа самостоятельности бюджетов норму о регулирующих доходах, федеральный законодатель подтвердил свое намерение обеспечить децентрализацию публичной финансовой деятельности и повысить бюджетную самостоятельность всех публично-правовых образований. В самом деле, когда регулирующие доходы безусловно гарантированы каждому публично-правовому образованию, его органы и должностные лица рассчитывают на их получение и потому теряют заинтересованность в создании условий для увеличения доходов от постоянно закрепленных источников. В этом смысле действующая редакция ст. 31 БК РФ (согласно которой публично-правовые образования наделены только правом на твердо закрепленные за ними налоговые доходы) обеспечивает значительную самостоятельность публично-правовых образований в сфере формирования доходов бюджетов.
3. Сформулированную в виде запрета обязанность всякого публично-правового образования не допускать произвольного снижения доходов чужого бюджета.
Речь идет об установленной ст. 31 БК РФ недопустимости для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие снижение доходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию снижения доходов чужих бюджетов.
Нормы, ограничивающие возможность снижения доходов чужого бюджета, существовали в российской правовой системе и до принятия БК РФ. Например, в силу ст. 7 Положения 1926 г. полная или частичная отмена основных доходных источников местного бюджета допускалась только в особом порядке. Согласно Постановлению 1924 г. (ст. 28) и принятому взамен него Положению 1927 г. (ст. 7) условием введения в действие на протяжении текущего финансового года постановлений законодательных органов СССР, которыми снижается какой-либо доход утвержденного бюджета союзной республики, являлось обеспечение дополнительных доходных источников, способных возместить снижение дохода. Точно так же введение в действие на протяжении текущего финансового года постановлений законодательных органов РСФСР, уменьшающих исчисленные по утвержденному бюджету АССР доходы, требовало одновременного обеспечения дополнительных доходных источников, возмещавших уменьшение доходов (ст. 10 Положения 1928 г.). Закон СССР 1959 г. тоже содержал (в ст. 34) особую норму о необходимости предоставления из союзного бюджета в бюджеты союзных республик сумм компенсаций снижения их доходов в случае издания после утверждения Государственного бюджета СССР нормативных актов СССР, в соответствии с которыми уменьшаются доходы государственных бюджетов союзных республик.
4. Сформулированную в виде запрета обязанность всякого публично-правового образования не изымать полученные в результате эффективного исполнения чужого бюджета дополнительные доходы этого бюджета.
Примечательно, что и нормы такого рода известны отечественному бюджетному праву достаточно давно. Например, ст. 68 Положения 1926 г. предписывала составление дополнительных к утвержденному бюджету смет в случае возникновения в течение бюджетного года новых источников местных доходов, не предусмотренных бюджетом. Постановлением 1924 г. и Положением 1927 г. были закреплены правила о том, что излишки доходных поступлений по бюджету союзной республики над сметными предположениями остаются в ее распоряжении. Такие излишки, согласно ст. 9 Положения 1927 г., расходовались по дополнительному бюджету, который составлялся и утверждался в общем порядке. Похожие гарантии, касающиеся излишков доходных поступлений по республиканскому бюджету АССР, предусматривала и ст. 17 Положения 1928 г.
Даже Закон СССР 1959 г., отличавшийся ярко выраженной направленностью к централизации, содержал положения, которые стимулировали создание союзными республиками условий для получения ими дополнительных бюджетных доходов и обеспечивали минимальную свободу их финансовой деятельности. Согласно ст. 42 упомянутого Закона, суммы превышения доходов над расходами по государственным бюджетам союзных республик, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов, не подлежали изъятию в союзный бюджет. Эти суммы поступали в распоряжение Советов Министров союзных республик и расходовались по их усмотрению.
Таким образом, в ст. 31 БК есть несколько правил, которые регламентируют отношения по формированию бюджетных доходов. Причем нормы, имеющие сходное с ними содержание, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия БК РФ. В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы и выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Но это – еще одно подтверждение того, что:
а) требования ст. 31 БК РФ оказывают и общее информационно-руководящее, и прямое регулятивное воздействие (которое не могло быть утрачено после придания им значения принципа бюджетной системы);
б) законодатель достаточно произвольно решает вопрос об объявлении тех или иных бюджетно-правовых норм юридическими принципами;
в) включение соответствующих норм в число принципов российской бюджетной системы свидетельствует о законодательном признании их большой значимости.
Значимость принципа самостоятельности бюджетов обусловлена, в частности, особым характером закрепляемых этим принципом субъективных прав, прежде всего, права на бюджетные доходы и права на расходование бюджетных средств. Названные права, отражая важнейшие «экономические» функции публичной власти в федеративном государстве[180], выступают в качестве основных фискальных прав всякого публично-правового образования в составе федерации, позволяющих ему «определять свою фискальную судьбу»[181]. Полномочия в сферах формирования бюджетных доходов и расходования бюджетных средств тесно взаимосвязаны: право публично-правового образования определять собственную фискальную судьбу сопровождается его обязанностью взимать налоги с граждан таким образом, чтобы полученные налоговые доходы использовались на обеспечение этих граждан публичными благами[182]. Но могут ли граждане принимать меры, направленные против нарушения подобных правил, регламентирующих формирование бюджетных доходов и расходование бюджетных средств? К примеру, может ли частное лицо в судебном порядке требовать обеспечения реализации принципа самостоятельности бюджетов, а именно выполнения юридических обязанностей, возложенных на публично-правовое образование этим принципом?
Англо-американский подход к защите публичных имущественных интересов
Примечательно, что в Англии и Соединенных Штатах Америки (далее – США) суды, начиная с XIX в., признают право налогоплательщика подвергать сомнению юридическую допустимость тех или иных бюджетных расходов (ассигнований). Аналогичными правами наделены граждане в Канаде[183] и Южно-Африканской Республике (далее – ЮАР)[184]. Английские, американские и канадские суды проверяли по требованию налогоплательщиков легитимность – иначе говоря, конституционность и/или законность – самых разнообразных бюджетных расходов, в частности расходов на:
179
Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. (в ред. от 31 июля 1998 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
180
Подробнее об этих функциях см.: Boadway R., Shah A. Fiscal federalism [Electronic resource]: Principles and Practice of Multiorder Governance. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. P 4-60, 61–68. URL: www.cambridge. org/9780521732116 (дата обращения: 25.01.2017).
181
Употребленный нами термин «фискальная судьба» (fiscal destiny) используется, в частности, Джеймсом Идсом: Eads J. R. Federal Preemption of Revenue Autonomy [Electronic resource] // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance. Oxford: Oxford University Press, 2012. P. 199. URL: http:// www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/oxfordhb/9780199765362.001.0001/ oxfordhb-9780199765362 (дата обращения: 25.01.2017).
182
Подробнее об этом см.: Eads J. R. Federal Preemption of Revenue Autonomy [Electronic resource] // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance. Oxford: Oxford University Press, 2012. P 199. URL: http:// www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/oxfordhb/9780199765362.001.0001/ oxfordhb-9780199765362 (дата обращения: 25.01.2017).
183
Подробнее о возможностях защиты налогоплательщиками прав и публичных интересов в Канаде см.: Hogg P. W. Constitutional Law of Canada [Electronic resource]. 5th ed. Toronto: Carswell, 2007 (updated 2015). 1 электрон. опт. диск (CD-ROM).
184
Подробнее о возможностях защиты налогоплательщиками прав и публичных интересов в ЮАР см.: Garnaas-Holmes D. C. Taxpayer Standing [Electronic resource]: Maintaining Separation of Powers While Ensuring Democratic Administrative Action // Boston College International and Comparative Law Review. 2008. Vol. 31, Issue 2. P 303–325. URL: http://lawdigitalcommons.bc.edu/iclr/ vol31/iss2/6 (дата обращения: 25.01.2017); Loots C. Standing, Ripeness & Mootness [Electronic resource] // Constitutional Law of South Africa. 2nd ed. Cape Town: Juta, 2009. URL: http://juta.co.za/products/10077-constitutional-law-of-south-africa-online/ (дата обращения: 25.01.2017).