Страница 18 из 30
В качестве общего правила Положением 1927 г. было установлено именно покрытие расходов союзной республики за счет постоянно закрепленных за ней доходных источников. Следовательно, союзные республики обладали определенной финансовой самостоятельностью. Отступления же от указанного общего правила неверно расценивать как полное отрицание этой самостоятельности. Они допускались в связи с тем, что по объективным причинам (в частности, из-за неравномерного размещения производительных сил на территории государства[162]) постоянно закрепленные за субъектами федерации доходные источники могут быть недостаточны для покрытия безусловно необходимых региональных расходов.
В настоящее время бюджетное законодательство вообще не предусматривает норм об обязательном осуществлении бюджетных расходов только за счет твердо закрепленных доходов. По смыслу ст. ст. 31 и 33 БК РФ всякое публично-правовое образование должно самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и стремиться к тому, чтобы расходы бюджета существенно не превышали его доходы («при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета»[163]). Однако в соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджета относятся в том числе безвозмездные поступления, которые, согласно п. 4 ст. 41 БК РФ, включают в себя межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые из другого бюджета бюджетной системы (ст. 6 БК РФ). Выходит, что в качестве общего правила БК РФ устанавливает осуществление расходов бюджета за счет всех его доходов – и регулирующих[164], и твердо закрепленных. В этом смысле БК РФ лишь допускает самостоятельность бюджетов, но не придает ей значение императивного требования.
Называя в числе основных задач на бюджетный цикл необходимость покрытия расходов субъектов РФ за счет постоянно закрепленных за ними доходных источников, Президент РФ фактически поставил ее в один ряд с требованиями к бюджетной политике: «Расходы субъектов РФ должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками… Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам РФ должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств»[165].
2. Норма, устанавливающая право всякого публично-правового образования в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств, за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета.
Правила такого рода тоже не являются новшеством, введенным БК РФ. Например, согласно ст. ст. 1, 2 Положения о местных финансах[166] (далее – Положение 1926 г.) местные расходы предусматривались местным бюджетом, находившимся в ведении местных органов власти. Как следует из ст. ст. 24, 30 Постановления 1924 г. и ст. ст. 4, 14 Положения 1927 г., органы союзной республики самостоятельно определяли расходы при утверждении бюджета союзной республики. В соответствии со ст. ст. 7, 21, 25 Положения 1928 г. расходная часть республиканского бюджета АССР подлежала утверждению центральным исполнительным комитетом этой АССР. В силу ст. 20 Закона СССР 1959 г. Государственные бюджеты союзных республик устанавливались в Государственном бюджете СССР в общей сумме расходов по каждой союзной республике. Однако в пределах этих основных показателей союзные республики самостоятельно определяли направления расходования бюджетных средств (ст. 37 Закона СССР 1959 г.). Более того, ст. 39 Закона СССР 1959 г. закрепляла право союзных республик увеличивать общую сумму расходов, установленную для нее в едином Государственном бюджете СССР.
3. Норма, наделяющая всякое публично-правовое образование правом предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств[167].
Эта норма появилась сравнительно недавно. Вначале БК РФ было введено правило о недопустимости «непосредственного (курсив наш – Т. Б.) исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней»[168]. Затем – в 2007 г. – оно было изложено в новой редакции[169], которая и продолжает действовать до настоящего времени. Нынешняя редакция БК РФ (закрепляющая право «предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов») лучше старой, с точки зрения юридической техники: законодатель устранил неопределенность в вопросе о порядке «опосредованного» исполнения чужих расходных обязательств.
4. Норма, возлагающая на всякое публично-правовое образование обязанность не устанавливать расходные обязательства, исполняемые за счет средств чужого бюджета.
Это правило сформулировано в ст. 31 БК РФ как «недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств».
Нормы, препятствующие публично-правовым образованиям свободно расходовать средства чужого бюджета, существовали и до принятия БК РФ. Например, только в особом порядке могли переноситься на местный бюджет расходы с единого государственного бюджета СССР согласно ст. 7 Положения 1926 г. В силу ст. 12 Положения 1928 г. участие АССР в покрытии общефедеративных расходов по госбюджету РСФСР допускалось лишь в отдельных случаях и зависело от «состояния бюджета данной автономной республики». Кроме того, расходные части бюджетов были довольно подробно регламентированы: ст. ст. 6, 30 Постановления 1924 г., ст. ст. 13, 14 Положения 1927 г., ст. 11 Положения 1926 г. и ст. 21 Положения 1928 г. содержали перечни допустимых расходов соответствующих бюджетов. Такое регулирование не позволяло публично-правовым образованиям расходовать средства чужих бюджетов.
Что касается БК РФ, то его первоначальная редакция[170] не предусматривала прямого запрета на расходование средств чужого бюджета. Лишь в 2004 г. включили в содержание принципа самостоятельности бюджетов особое правило о недопустимости установления расходных обязательств, исполняемых «одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств»[171]. Позднее эта норма была дополнена запретом на установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов чужих бюджетов[172].
Хотя содержащиеся в ст. 31 БК РФ формулировки кажутся простыми и понятными, в ряде случаев они нуждаются в дополнительных разъяснениях. Например, как справедливо отмечает Министерство финансов РФ (далее – Минфин РФ), запрет установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы, означает, что «учредителями одного государственного (муниципального) учреждения не могут быть публично-правовые образования различных уровней, а также несколько публично-правовых образований одного уровня»[173].
162
Подробнее о факторах, обусловливающих необходимость бюджетного выравнивания см.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 73–85.
163
Абз. 2 ст. 33 БК РФ.
164
Здесь и далее под регулирующими доходами подразумеваются доходы, распределяемые между бюджетами на временной основе.
165
Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014–2016 годах». Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
166
Положение о местных финансах [Электронный ресурс]: Постановление 2-й сессии ЦИК СССР III созыва от 25 апреля 1926 г // Собрание законодательства СССР. 1926. № 31. Ст. 198–199. (в ред. от 24 июля 1926 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Кодекс».
167
Здесь и далее под чужим для соответствующего публично-правового образования расходным обязательством подразумевается расходное обязательство, принадлежащее другому публично-правовому образованию.
168
О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
169
См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
170
Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. (в ред. от 31 июля 1998 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
171
См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
172
См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
173
О размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях на официальном сайте в сети Интернет в части указания учредителя [Электронный ресурс]: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 11 апреля 2012 г. № 12-08-06/1616; О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ [Электронный ресурс]: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 22 октября 2013 г. № 1208-06/44036. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».