Страница 17 из 30
Глава II
Реализация принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов
§ 2.1. Понятие реализации принципа самостоятельности бюджетов при расходовании бюджетных средств и формировании бюджетных доходов
Основываясь на избранном нами подходе к пониманию реализации (осуществления) правовых норм[150], под реализацией (осуществлением) принципа самостоятельности бюджетов мы подразумеваем фактическое использование закрепленных этим принципом субъективных прав и выполнение установленных им юридических обязанностей.
Нельзя забывать, что принцип самостоятельности бюджетов является многоаспектным. Для целей нашего исследования важно разграничивать следующие аспекты принципа самостоятельности бюджетов:
1) имущественные (то есть непосредственно связанные с владением, пользованием и распоряжением материальными благами);
2) неимущественные (главным образом организационные – касающиеся публичного управления).
К примеру, утверждая право всякого публично-правового образования на расходование бюджетных средств (гарантирующее ему возможность распоряжения денежными средствами), принцип самостоятельности бюджетов выступает в своем имущественном аспекте. А вот признавая право осуществлять контроль[151] (который относится к публичному управлению и является сугубо организационной деятельностью), принцип самостоятельности бюджетов раскрывает один из своих неимущественных аспектов.
В рамках настоящего исследования рассматриваются только имущественные аспекты принципа самостоятельности бюджетов. Элементами же содержания принципа самостоятельности бюджетов, взятого исключительно в его имущественных аспектах, являются закрепленные ст. 31 БК РФ права и обязанности всякого публично-правового образования, обеспечивающие ему финансовую самостоятельность в сфере:
– формирования доходов бюджета;
– осуществления расходов бюджета.
В связи с этим два отдельных параграфа (§§ 2.2 и 2.3) настоящей работы посвящены рассмотрению проблем реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов российской бюджетной системы[152].
Итак, во второй главе речь пойдет именно о реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов, то есть о фактическом использовании закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнении установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.
Что же представляют собой бюджетные расходы и доходы с юридической точки зрения?
Нормативное содержание самостоятельности публично-правового образования в сфере расходования бюджетных средств
Понятие «расходы бюджета» имеет легальную дефиницию. Согласно ст. 6 БК РФ расходами бюджета признаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования бюджетного дефицита. Несложно заметить, что законодательное определение не содержит необходимых критериев, позволяющих отличить бюджетные расходы от иных правовых явлений. Например, возвращаемые налогоплательщику из бюджета суммы излишне уплаченного налога:
а) представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства;
б) не относятся к источникам финансирования дефицита бюджета.
Таким образом, суммы излишне уплаченного налога, возвращаемые из бюджета налогоплательщику, формально отвечают указанным в ст. 6 БК РФ признакам бюджетных расходов. Тем не менее, они не являются расходами бюджета, даже с точки зрения законодателя: согласно ст. 218 БК РФ возврат излишне уплаченных сумм осуществляется в рамках исполнения бюджета по доходам, а не расходам. Вот почему легальную дефиницию бюджетных расходов нельзя использовать без учета их доктринального понимания.
В науке финансового права расходы бюджета определяют по-разному. Основные теоретические взгляды на бюджетные расходы сложились еще в советское время[153] и успешно используются по сей день[154]. Следуя советской доктринальной традиции, при дальнейшем изложении под бюджетными расходами мы будем подразумевать затраты публично-правового образования, осуществляемые им в целях выполнения своих задач и функций.
Некоторые нормы ст. 31 БК РФ, раскрывающие содержание принципа самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по осуществлению бюджетных расходов, а именно:
1. Норма, закрепляющая право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и эффективность использования бюджетных средств.
Сбалансированность бюджета предполагает соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из него (ст. 33 БК РФ). Выплаты из бюджета могут быть связаны как с бюджетными расходами, так и с источниками финансирования дефицита бюджета. Причем допустимый размер дефицита регионального (местного) бюджета ограничен ст. 92.1 БК РФ. Получается, что согласно ст. 31 БК РФ каждый субъект РФ (муниципальное образование) вправе и обязан иметь собственный сбалансированный бюджет, расходы которого в силу ст. ст. 33, 92.1 БК РФ могут лишь незначительно превышать доходы. Таким образом, норма ст. 31 БК РФ о необходимости обеспечения сбалансированности бюджета косвенно устанавливает и требования к объему расходов регионального (местного) бюджета, ограничивая тем самым финансовую самостоятельность субъектов РФ (муниципальных образований) в сфере расходования бюджетных средств.
В основе подобного правового регулирования лежат идеи, известные отечественной науке финансового права уже очень давно. К примеру, дореволюционный ученый Н. И. Тургенев отмечал: «…правительство должно стараться не делать расходов, превышающих его доходы»[155]. М. М. Сперанский в своем знаменитом сочинении «План финансов» указывал: «Расходы должны быть учреждаемы по приходам. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного»[156]. Более того, с точки зрения М. М. Сперанского, бюджетные расходы и доходы нужно увязывать не только по их общему объему, но также и по территориальному признаку: «Расходы государственные должны быть удовлетворяемы из общих государственных доходов, губернские – из губернских и так далее»[157]. Последнее замечание М. М. Сперанского приближается к современным представлениям о бюджетной самостоятельности.
Важно учитывать, что в России подобные идеи получили нормативное воплощение задолго до закрепления БК РФ принципа самостоятельности бюджетов. К примеру, Постановление ЦИК СССР от 24 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик»[158](далее – Постановление 1924 г.) и принятое взамен него Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик[159] (далее – Положение 1927 г.) содержали нормы, похожие на правило ст. 31 БК РФ о самостоятельном обеспечении бюджетной сбалансированности. Постановление 1924 г. (в ст. 25) и Положение 1927 г. (в ст. 6) предусматривали, что бюджеты союзных республик должны быть сбалансированы без дефицита на основе покрытия расходов за счет доходных источников, постоянно закрепленных за союзными республиками. Лишь в случае полной невозможности осуществления безусловно необходимых расходов союзной республики за счет твердо закрепленных доходов[160] предоставлялись средства общесоюзного бюджета на покрытие дефицита бюджета союзной республики. В сущности, аналогичные нормы в отношении республиканского бюджета автономной советской социалистической республики (далее – АССР) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – РСФСР) содержала и ст. 9 Положения о бюджетных правах АССР РСФСР, утвержденное Постановлением ВЦИК от 29 ноября 1928 г.[161] (далее – Положение 1928 г.).
150
См. пар. 1.1 настоящей работы.
151
Согласно ст. 6 БК РФ контроль охватывается понятием «бюджетный процесс». Как следует из взаимосвязанного толкования ст. 6 и 31 БК РФ, принцип самостоятельности бюджетов закрепляет право всякого публично-правового образования осуществлять бюджетный процесс, в том числе и контроль.
152
Нужно отметить, что пределами настоящего исследования не охватываются проблемы реализации принципа самостоятельности бюджетов при формировании бюджетов государственных внебюджетных фондов, поскольку они обладают известной спецификой.
153
См., например: Советское финансовое право: учебник / В. В. Бесчеревных, М. Л. Коган, Н. А. Куфакова [и др.] / отв. ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин. М.: Юридическая литература, 1974. С. 316; Советское финансовое право: учебник / Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Б. Н. Иванов [и др.]; отв. ред. Е. А. Ровинский. М.: Юридическая литература, 1978. С. 232; Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983. С. 63–71; Советское финансовое право: учебник / Л. В. Бричко, Г. С. Гуревич, В. В. Гусева; отв. ред. Г. С. Гуревич. М.: Юридическая литература, 1985. С. 181; Советское финансовое право: учебник / Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Л. А. Давыдова [и др.]; отв. ред. Л. К. Воронова, Н. И. Химичева. М.: Юридическая литература, 1987. С. 304.
154
См., в частности: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002. С. 305. Однако в научной литературе встречаются и менее традиционные определения расходов бюджета. См., например: Пауль А. Г. Расходы бюджетов: понятие и особенности правового регулирования // Финансовое право. 2005. № 7. С. 25–27; Голубев А. В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. № 2. С. 16–21; Поветкина Н. А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 65–70.
155
Тургенев Н. И. Опыт теории налогов // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 130.
156
Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 44.
157
Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 45.
158
О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик [Электронный ресурс]: Постановление ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. // Собрание законодательства СССР. 1924. № 19. Ст. 189. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».
159
Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик [Электронный ресурс]: Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 25 мая 1927 г. // Собрание законодательства СССР. 1927. № 27. Ст. 286. Доступ из справочноправовой системы «Кодекс».
160
Здесь и далее под твердо закрепленными доходами подразумеваются доходы, которые в полном объеме или в определенной части поступают в соответствующий бюджет постоянно (без ограничения каким-либо сроком).
161
Об утверждении Положения о бюджетных правах автономных советских социалистических республик РСФСР [Электронный ресурс]: Постановление ВЦИК от 29 ноября 1928 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1930. № 19. Ст. 245. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».