Страница 22 из 25
Таким образом, для наименования рассматриваемой категории в широком смысле целесообразно, на наш взгляд, использовать термин «формы государственного управления», как более емкий по своему значению, позволяющий охватить все виды форм управления и отразить их общие признаки.
В законодательстве РФ не сформулировано легальное определение понятия «формы государственного управления». Одна из основных причин указанного правового пробела заключается, на наш взгляд, в том, что в науке административного права до сих пор, как отмечалось ранее, отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение данной категории, хотя эта проблема фактически с конца XIX в. находится в центре внимания административистов. В литературе существует много различных подходов к раскрытию сущности форм государственного управления, но ни одно из предлагаемых авторами определений, по – нашему мнению, не дает целостного полного представления о понятии рассматриваемой категории.
Это обусловлено прежде всего тем, что формы таких сложных политико-правовых явлений как «исполнительная власть» и «государственное управление» сами представляют собой сложные многогранные категории, призванные отражать различные стороны таких явлений. В этой связи в теории административного права проблемы организации и деятельности исполнительной власти, как целостной системы, с методологической точки зрения принято исследовать в трех аспектах: структурном, функциональном, процессуальном. И. Л. Бачило, справедливо подчеркивает, что «только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизме деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему».[112]
В научном плане указанный подход издавна применяется многими административистами и к исследованию проблем форм государственного управления. Он позволяет делить формы государственного управления на три вида: структурные формы системы исполнительной власти, определяющие ее внутреннее строение; функциональные формы внешнего выражения деятельности (действий) субъектов исполнительной власти и административно-процессуальные (процессуальные) формы, устанавливающие порядок осуществления государственно-управленческой деятельности.[113]
Доминирующее положение среди форм государственного управления принадлежит функциональным формам, так как именно они являются средствами внешнего выражения содержания исполнительной власти, т. е. ее задач, функций, компетенции органов исполнительной власти (должностных лиц), методов их деятельности.
Структурные и административно-процессуальные (процессуальные) формы управления также имеют важное значение для обеспечения эффективного функционирования исполнительной власти.
Структурные формы используются для организации исполнительной власти, государственного управления с точки зрения определения их субъектного состава, т. е. видов государственных органов, назначением которых является реализация задач, функций и методов исполнительной власти, а также для решения организационных вопросов, связанных с созданием конкретных органов.
Структурные формы призваны выполнять следующие функции. Они обеспечивают: 1) существование исполнительной власти, как целостной системы, представляющей собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) целостность подсистем указанных органов, которые одновременно являются самостоятельными системами органов исполнительной власти соответственно на федеральном и региональном уровнях; 3) целостность каждого органа исполнительной власти как организационной системы взаимодействующих структурных подразделений этого органа, включая должности государственных служащих в качестве первичного звена указанной системы.
Структурные формы определяют внутреннее строение системы исполнительной власти в целом и ее отдельных структурных элементов. Кроме того, эти формы выполняют еще одну важную функцию. Они устанавливают внешние организационные границы системы исполнительной власти, ее место в системе единой государственной власти Российской Федерации, а также обеспечивают взаимодействие субъектов исполнительной власти с органами законодательной, судебной ветвей власти и органами местного самоуправления. В. Г. Афанасьев справедливо подчеркивал, что структура не только выделяет совокупность компонентов как нечто целостное, отграниченное от внешней среды, но и организует коммуникации целого с внешними условиями.[114] Это положение имеет прямое отношение к структуре системы исполнительной власти в целом и структуре каждого ее звена.
Административно-процессуальные формы (административные процедуры, административная юстиция), так же как и структурные формы, применяются на практике в целях обеспечения организации осуществления субъектами исполнительной власти государственно-управленческой деятельности. Однако административно-процессуальные формы управления призваны выполнять иные функции. Они определяют порядок совершения органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления управленческих действий, их последовательность. Эти формы устанавливают юридические факты, с наличием которых связывается возникновение, изменение или прекращение административно-процессуальных отношений, субъектами которых являются органы исполнительной власти (должностные лица), реализующие свои функции и полномочия в рамках указанных отношений. Административно-процессуальные формы определяют стадии, процессуальные сроки разрешения субъектами исполнительной власти разного рода административных дел, а также виды процессуальных документов, при помощи которых оформляются управленческие решения, по таким делам.
Значение этих форм заключается также в том, что они устанавливают процессуальный статус участников административно-процессуальных отношений, т. е. процессуальные полномочия субъектов исполнительной власти, процессуальные права физических, юридических лиц, гарантии этих прав, и процессуальные обязанности субъектов. От качества административно-процессуальных форм управления во многом зависит обеспечение законности и качества принимаемых органами исполнительной власти (должностными лицами) решений, совершаемых ими управленческих действий по реализации этих решений.
Представляется необходимым отметить еще два момента. Во-первых, административные процедуры как формы управления используются в процессе осуществления органами исполнительной власти (должностными лицами) позитивной государственно-управленческой деятельности, связанной с правомерным поведением субъектов административно-правовых отношений. А административная юрисдикция в качестве формы управления применяется в следующих случаях: 1) при разрешении органами исполнительной власти (должностными лицами) индивидуальных дел по административным спорам (конфликтам) между субъектами исполнительной власти и неподчиненными им гражданами, их общественными объединениями, юридическими лицами (в порядке обжалования указанными лицами или оспаривания прокурором решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц); 2) при разрешении дел об административных правонарушениях, а также в связи с применением административных предупредительных или пресекательных мер административного принуждения.[115]
Во-вторых, административно-процессуальные формы используются субъектами исполнительной власти главным образом для совершения внешних действий государственно-властного характера по оказанию непосредственно управляющего воздействия на объекты управления (например, процедуры государственной регистрации юридических лиц, лицензирования их деятельности, осуществления контроля, надзора этой деятельности). Такие формы применяются также для осуществления органами исполнительной власти внутриуправленческой деятельности (процедуры подготовки нормативных правовых актов, выполнения поручений вышестоящих органов, ведения делопроизводства, проведение совещаний (заседаний). В то же время некоторые действия органов исполнительной власти (должностных лиц), осуществляемые в рамках организационных мероприятий или материально-технических операций, не требуют процессуального оформления.[116]
112
И. Л. Бачило в кн.: Исполнительная власть в России. История и современность: проблемы и перспективы развития. /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М. Новая Правовая культура. 2004. С. 36.
113
Например, см.: Б. М. Лазарев. Указ. соч. С. 185; И. Л. Бачило. Указ. соч. С.36–41.
114
В. Г. Афанасьев. Системность в обществе. М. 1981. С. 109, 113.
115
Подробнее об этом, см.: Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М. А. Штатиной. М. Из-во Юрайт. 2015. С. 17–18.
116
Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. Указ. соч. С. 390, 391–392.