Страница 23 из 26
Тенденция к возвышению исполнительных институтов усилилась с приходом к власти Владимира Путина, который инициировал политику рецентрализации; местное самоуправление должно было стать низшим звеном в административной пирамиде. Этот подход стал основой для нового федерального закона о местном самоуправлении, который обязал региональные власти сформировать новые структуры местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. допускает три варианта организации системы местного самоуправления[9]. Основное различие между ними заключается (1) в статусе главы местной администрации (он может быть выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, работающим по контракту) и (2) в наличии или отсутствии выборов населением главы города [Кандрина, 2011; Володин, 2012; Фомина, Алексеева, 2013, с. 44–46].
Хотя формально выбор модели являлся прерогативой местной власти, Кремль явно предпочитает модели, где исполнительную власть возглавляет сити-менеджер. Само по себе внедрение института сити-менеджера имело вполне рациональные основания, поскольку данная модель организации местного самоуправления, безусловно, имеет свои достоинства: конкурсная система назначения сити-менеджера позволяет выбрать высококвалифицированного управляющего, дистанцированного от местных кланов; передача управленческих функций наемному менеджеру может способствовать консолидации локальных элит и др. Однако не (с)только эти мотивы лежали в основе муниципальных инноваций; муниципальная реформа отразила стремление к бюрократической рационализации местного самоуправления, позволяющей решить важные задачи, обозначившиеся в процессе рецентрализации: именно сити-менеджеры были призваны достроить нижние этажи «вертикали власти», а потому стать наиболее влиятельными фигурами городской политики.
Встраивание фигуры сити-менеджера в политико-управленческий каркас городского сообщества было призвано способствовать обеспечению малоконфликтного сосуществования городской и областной властей. Также появлялась возможность достигать баланса интересов и договоренностей между ними с помощью активных неформальных коммуникаций. Имея возможность поставить «своего» сити-менеджера, региональная власть получала структуру, которая могла реализовать ее интересы на муниципальном уровне. Несмотря на имеющееся в ряде муниципальных образований сопротивление внедрению института сити-менеджера, его легализация «приобрела характер устойчивой тенденции, некоего плана, срежиссированного на федеральном уровне и поспешно реализуемого посредством руководителей регионов» [Выдрин, 2010, с. 67–68]. В настоящее время данная модель становится наиболее распространенным вариантом организации местного самоуправления. С февраля 2015 г. в соответствии с поправками к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования может избираться из состава депутатов представительного органа и одновременно занять должность главы администрации. Тем самым укрепляются институциональные основания для дальнейшей консолидации власти на муниципальном уровне.
Каковы отношения между ветвями муниципальной власти? Везде ли местные администрации доминируют над местными легислатурами? Что обусловливает различия между местными политическими системами в характере и формах доминирования исполнительной власти? Почему конфигурации ресурсов власти и техник ее осуществления в локальных сообществах могут довольно существенно различаться? В каких случаях имеют место не вполне типичные практики взаимоотношений между ветвями локальной власти? Почему в некоторых сообществах между ними возникают относительно симметричные отношения, а иногда даже открытое противоборство? Ответы на эти вопросы являются важной составляющей объяснения властных практик в городских сообществах.
Характер взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей муниципальной власти в городе X, на наш взгляд, вполне типичен для российской политической практики: доминирование исполнительной власти в этой паре вполне очевидно и по сути признается обеими сторонами. Наиболее влиятельным субъектом власти в городе, как уже отмечалось ранее, является глава администрации города, который уверенно контролировал как председателя городской думы, так и депутатский корпус. Довольно высокий уровень асимметрии в пользу структур исполнительной власти обусловил фактическое отсутствие открытого конфликта между сторонами и достаточно высокую степень управляемости местной легислатуры. Тем не менее асимметрия была не настолько велика, чтобы подчинение депутатского корпуса руководству городской администрации было автоматическим, опирающимся исключительно на «правление предвиденных реакций». Поэтому главе городской администрации приходилось активно включать различные методы влияния на депутатов, чтобы успешно воспроизводить сложившийся паттерн взаимоотношений между ними.
Как и любой субъект власти, глава администрации X старается использовать весь имеющийся в его арсенале набор ресурсов и методов власти. На наш взгляд, главными методами его влияния являются побуждение (торг) и принуждение (а также, разумеется, убеждение, манипуляция и авторитет). Такая конфигурация форм власти позволила обозначить данный вариант взаимоотношений ветвей локальной власти как «торг с позиции силы». Нам он представляется вполне типичным в силу конгруэнтности и взаимодополнительности принуждения и побуждения как форм власти [Baldwin, 1978]: когда материальные стимулы опираются на (скрытые и(или) открытые) угрозы, власть может быть эффективной и стабильной, что и подтверждает политическая практика в X.
Данная комбинация методов влияния на легислатуру обусловлена не только сложившимся соотношением ресурсов, но и соответствующими умениями главы города и избранными им стратегиями взаимоотношений с депутатским корпусом. Обычно он никогда не идет на открытое противостояние и не инициирует решений, которые по тем или иным причинам не разделяются депутатами:
У меня с думой совершенно особые отношения. Их нельзя описать с помощью модели давления. Скорее это компромисс.
А на вопрос, зачем главе администрации города компромисс с депутатами, он дает четкий и однозначный ответ:
Это очень значимый актор власти в городе, с которым я стремлюсь найти общий язык.
Поэтому в случае несовпадения позиций он предпочитает либо вообще не принимать спорное решение, либо отложить его принятие:
Я откладываю спорный вопрос до тех пор, пока он не созреет. Консультируюсь с комиссиями и рабочими группами, иду на отдельные компромиссы, делаю все, чтобы решение было согласовано и принято на следующем этапе. Веду индивидуальные консультации, ищу причину несогласия.
Подтверждают это и другие респонденты. Бывший мэр города:
Он очень аккуратно с думой работает. Те вопросы, которые необходимо решить и они могут быть приняты, он выносит, те, которые приняты не будут, он их на рассмотрение не выносит.
Бывший заместитель председателя городской думы:
Мне кажется, что он использует разные способы влияния на думу. Он может давить, индивидуально может договариваться, но чаще действует, используя уступки… Как выходец из представительных органов, он хорошо понимает, что депутат не всегда может помочь, но нагадить может всегда. Он хорошо это знает, потому что механизмом блокировки решений он не раз сам пользовался. Что он при этом делает? Он с ними торгуется. У него есть возможность сказать депутату, что если ты не примешь такое-то решение, то я тебе сделаю то-то и то-то.
Конечно, такого рода торг подразумевает скрытое принуждение.
Депутатам ссориться с главой просто невыгодно. Они боятся, что их еще более активно заставят работать на финансирование социальных проектов, а им этого не надо, —
9
Первый – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию; работу представительного органа возглавляет председатель, избираемый из числа депутатов; второй – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган муниципального образования; руководство местной администрацией возлагается на профессионального управляющего, назначаемого по контракту главой муниципального образования; третий – глава муниципального образования избирается из состава депутатов и является его председателем; местную администрацию возглавляет профессиональный управляющий, назначаемый по контракту главой муниципального образования. В городе X имела место первая модель, в остальных – третья.