Страница 22 из 26
Формально я не знаю, кто на меня может повлиять. Для меня важна только нормативная база… Переменного давления я не замечаю… Хотя не скрою, губернатор, председатель ЗС, председатель правительства… министр вполне могут влиять на мои решения. Но в принципе давления на меня нет. Мы работаем с ними, они стоят выше, чем я, и я согласен к ним прислушиваться. Наверное, милицейская иерархия у меня в крови. Я в этой иерархии подчиненное лицо. Я воспринимаю это как нормальное состояние, когда ко мне идет приказ сверху. Если нет прямого нарушения закона. Иначе я скажу: «Ребята, так не пойдет».
Несмотря на готовность районного главы подчиняться, права непосредственно влиять на его решения региональная власть не имеет; ее формальный властный потенциал заключен в возможностях установления общих правил игры, одинаковых для всех акторов локальной политики.
Губернатор может вмешаться в ход принятия решений через правила игры, нежели через конкретное воздействие. Я допускаю, что теоретически может быть и прямое вмешательство… Он может повлиять на главу, но, честно говоря, за четыре года работы в администрации я таких случаев не встречал. Есть правила игры, они задают довольно жесткие рамки… и особенно нам, дотационному району… У нас есть соглашение, которое мы заключили. Мы должны исполнять условия этого соглашения. Есть положения, которые мы обязаны исполнять. Соответственно, зачем губернатору указывать на конкретные факты, —
считает руководитель аппарата районной администрации.
Однако на практике, особенно когда речь идет о трансфертах, формальные и одинаковые для всех правила часто оказываются неопределенными и избирательными по отношению к тем или иным руководителям городов и районов.
Чтобы получить трансферт, надо добиться определенного показателя в определенной сфере. Но иногда и этого бывает недостаточно. Все не так просто при принятии окончательного решения по поводу выделяемых денег. Есть много скрытых правил, которые не афишируются, но должны исполняться, —
замечает один из наших респондентов, представляющих районную администрацию. Среди подобных правил наиболее откровенные респонденты называют: «если дали денег, подчиняйся», «умей быть благодарным», «формируй позитивный образ областной администрации и правительства края», «не вешай свои проблемы на регионалов» и др.
Таким образом, практики взаимодействия региональной власти с властями X позволяют заключить, что в этом пространстве формальные правила существуют и именно они задают основные параметры взаимодействия. Но при этом они используются избирательно – в зависимости от личного отношения к главе, от политической ситуации в городе, от уровня протестных настроений и др. – и пересекаются с различными неформальными нормами и правилами, также определяющими характер взаимодействия этих двух институтов власти. В том случае, если территория не интересна губернатору или председателю правительства, эффекта «дублирующего воздействия» со стороны губернатора и его команды не наблюдается. Но если интерес есть, то ситуация иная. При этом губернатор всегда обладает реальными возможностями повлиять на (несговорчивого) главу администрации, например лишив его федеральных и региональных денег. Все это очень похоже на взаимоотношения между центром и регионами. Однако на локальном уровне, судя по всему, больше смельчаков, отваживающихся находить возможности не подчиняться указаниям сверху; но и они скорее исключение, чем правило.
Взаимоотношения, сложившиеся между региональной властью и властями X, можно назвать «эпизодическим вмешательством»: губернатор если и появляется в пространстве городской политики, то в основном для оказания помощи городу в формировании позитивного имиджа и решения назревших проблем, с которыми город не в состоянии справиться своими силами. Инициируют это вмешательство обычно местные власти, которые понимают, что своих ресурсов им явно не хватает. Не исключено, что члены губернаторской команды активизируют процесс взаимодействия с местными властями в предвыборные периоды, однако утверждать, что подобное взаимодействие имеет стратегические ориентиры и может приобрести системные начала, вряд ли правомерно. Именно поэтому вмешательство скорее эпизодическое, чем постоянное: акторы верхнего уровня «спускаются» в пространство локальной политики только при крайней необходимости и(или) по инициативе главы администрации города, когда тот нуждается в поддержке со стороны региональной власти.
Взаимоотношения между исполнительной и представительной структурами муниципальной власти
Отношения между представительной и исполнительной структурами российской муниципальной власти представляются наиболее важными для понимания как самой системы публичной власти, так и всего политического процесса на субрегиональном уровне в России. Это связано не только с тем естественным обстоятельством, что, как и во всех других странах, они олицетворяют собой два основных легитимных института власти на локальном уровне, ответственных за порядок и жизнедеятельность городского сообщества, но и обусловлено, как мы увидим далее, структурными и институциональными особенностями российского социума и его политической системы.
Формально две ветви локальной публичной власти обладают паритетом и независимы друг от друга. Закрепление этих принципов в нормативных документах позволяет обеспечить широкое представительство интересов и не допустить концентрации власти в руках одного органа и(или) лица. Однако у субъектов локальной политики (как и у субъектов более высоких уровней) практически неизбежно возникает стремление к доминированию над другими участниками в той или иной форме, поскольку расширение потенциала власти и влияния может способствовать эффективному управлению и реализации общественных и корпоративных интересов. Власть (влияние, контроль, доминирование) является важнейшим инструментом достижения целей; поэтому формальные институциональные ограничения часто не работают, а сложившиеся практики отражают неравенство ресурсов органов муниципальной власти, реальную зависимость, фактическую субординацию и степень реальной или потенциальной конфронтации.
Международный опыт функционирования и развития институтов местного самоуправления многообразен. По характеру взаимоотношений между основными структурами местного самоуправления Ниле Эджерсбо и Джеймс Свара выделяют четыре типа (модели) локальных систем – 1) сильный мэр: избранный мэр доминирует над местной легислатурой и обладает широким набором исполнительных функций; сити-менеджер исполняет волю мэра (Франция, Испания, Италия); 2) дисперсия власти (committee-leader form): имеет место «политический лидер» (не обязательно мэр), но исполнительные функции осуществляются им совместно с избранными руководителями постоянных комитетов и сити-менеджером (Дания, Швеция, Великобритания до реформ начала 2000-х годов); 3) коллективное управление (cabinet (collective) form): центром принятия решений является коллегиальный орган, включающий мэра и руководителей департаментов; он контролирует все исполнительные функции и наделяет полномочиями сити-менеджера, влияние которого умеренное (Нидерланды, Бельгия);
4) сильный сити-менеджер (the council-manager form): исполнительные функции концентрируются в руках сити-менеджера (Ирландия, Норвегия, Финляндия). При этом в реальности характер отношений между основными субъектами локальной публичной власти имеет много нюансов [Ejersbo, Svara, 2012, р. 157–159].
Российская практика в этом отношении менее вариативна. Практически во все исторические периоды развития государства структуры исполнительной власти заметно преобладали над легислатурами как на федеральном, так и на региональном и локальном уровнях. В общем контексте российской политики это представляется вполне естественным и закономерным для страны с длительным опытом авторитарного правления, переживающей период выстраивания жесткой государственной иерархии, реально возможной при укреплении политико-административных институтов.