Страница 19 из 30
Джордж Вашингтон[165], Томас Джефферсон[166], Джеймс Мэдисон[167], Александр Гамильтон[168]. Имена знаменитых «отцов-основателей» Соединенных Штатов известны каждому. Однако лишь немногие слышали об Эбенезере Боумане или Стивене Чэмберсе из Пенсильвании, Оливере Эллсворте из Коннектикута или Натаниэле Горхэме из Массачусетса, несмотря на важную роль этих исторических деятелей.
Это лишь единицы из тысяч – «нас, народа»[169], – боровшихся за принятие Конституции США и ратифицировавших ее на учредительных собраниях в каждом из штатов. Несмотря на сложность задачи, авторы Конституции, принятой на Конституционном Конвенте в Филадельфии, пошли на беспрецедентный шаг, предложив ратифицировать ее именно народу, а не Конгрессу конфедерации или законодательным собраниям штатов – иначе говоря, любителям, а не профессионалам.
В Войне за независимость сражались десятки тысяч рядовых граждан, а не только те, кого историк Т. Х. Брин назвал «горсткой представителей элиты, спорившей о политической теории». Поэтому, переселяясь в еще не достроенную президентскую резиденцию в Вашингтоне, Джон Адамс[170] понимал, что его направили сюда те самые люди, с которыми он плечом к плечу воевал против Британской империи. Белое каменное здание было не просто резиденцией, оно почти сразу стало символом этой своеобразной и хрупкой демократии.
Любопытные соседи беспрепятственно бродили по строительной площадке. В 1801 году Джефферсон открыл двери особняка для посетителей и устроил для всеобщего развлечения выставку экзотических животных. Он поручил Льюису и Кларку[171] пригласить в гости представителей коренного населения, с которым они неоднократно встречались, исследуя необъятные просторы Америки, и вскоре вожди нескольких индейских племен разбили лагерь на лужайке «великого вождя» в Вашингтоне.
Однажды встреча Джона Адамса с государственным секретарем Генри Клэем была прервана неким Элеазаром Паррали, зашедшим приветствовать президента и пожать ему руку. Паррали представился местным зубным врачом. Президент немедленно завершил встречу с государственным секретарем и попросил Паррали удалить больной зуб.
Авраам Линкольн пускал солдат на второй этаж, где они могли немного поспать на установленных там диванах. Франклин Пирс, занявший пост президента в 1850-х, однажды так ответил прохожему, просившему разрешения зайти и оглядеть красивое здание:
Мой дорогой сэр, дом принадлежит не мне, а народу! Конечно, вы можете ходить по нему, если захотите.
По современным стандартам, в отношениях между народом и властью царила полная неформальность. Несмотря на горячую веру А. Г. Черча[172] в эффективный административный аппарат, профессиональных государственных служащих в Америке не было до конца XIX века. Строго говоря, отсутствие профессиональной государственной службы и свобода толкования, которую конституционные нормы давали в вопросах администрирования, вовсе не означали отсутствия административных функций. Сбор налогов, корабельных пошлин, создание системы частных патентов стали жизненно важными источниками средств для молодой и обремененной долгами нации. Среди государственных социальных проектов начала XIX века были лишь пенсии ветеранам и их вдовам да материальная помощь пострадавшим от стихийных бедствий. Эмбарго Джефферсона 1807–1809 годов[173], наложенное на все иностранные суда, было важным внешнеполитическим маневром, но его практическое осуществление потребовало высокого административного искусства[174].
Тем не менее государственное управление по-прежнему оставалось «лоскутным одеялом» из отдельных мер, в основном местного характера. Заслуги не являлись решающим фактором при трудоустройстве. Не существовало факультетов политических наук, где учились бы те, кому предстояло работать в правительстве. Впрочем, и сами социальные науки еще не были выделены в то время в отдельную академическую область. Отсутствовала устойчивая система единого административного права.
Практическое государственное управление было темой не научных исследований, а так называемой «литературы гражданского высказывания» (citizens’ literature)[175]. Первый профессор права и государственного управления Университета Виргинии использовал в своей программе не учебники, которых тогда еще не существовало, а такие документы, как Конституция, сборник «Федералист»[176], прощальная речь Джорджа Вашингтона, решения верховного судьи Джорджа Маршалла, резолюции генеральных ассамблей штатов Виргиния и Кентукки[177]. Отцы-основатели были не профессионалами, а практиками, объединившими в своем лице «джентльмена и колониста, для создания нового американского гражданина»[178].
В организации жизни новых общин бескрайнего Северо-Запада активно участвовали обычные люди. Фредерик Джексон Тернер[179] восхищался эффективностью самоуправления американскими лесными и приграничными поселениями, высоко оценив его в фундаментальном труде «Важность новых территорий в американской истории»[180]: «Каждая мобилизация милиции, строительство каждого дома, спуск баржи, соревнование по стрельбе, забег по плавающим бревнам были по своей сути политическими собраниями, на которых лидеры общины выступали с речами, зачитывали свидетельства и боролись за голоса избирателей»[181]. Путь к административной работе был открыт для каждого, и выполнять ее приходилось людям без политического опыта.
Однако к середине XIX века эпоха основателей подошла к концу. Вместе с ней ушли в прошлое и «литература гражданского высказывания», и джентльмены – хранители закона, и вольная демократия приграничных поселений. Как на общенациональном, так и на местном уровнях управления рядовых граждан заменили профессионалы, к которым перешло право принимать решения. Постепенно утрачивались неформальность доступа и простота непосредственного участия, свойственные общественной жизни до индустриализации, когда повседневными делами общества приходилось заниматься каждому.
XIX век шел своим чередом, страна росла, совершенствовались технологии. В борьбе с крайностями развивающейся капиталистической экономики и на фоне растущей озабоченности городскими проблемами формулировались вопросы труда и социальной помощи, муниципальной реформы, защиты потребителей, – оформлялись интересы аграриев в области железных дорог, тарифов и антимонопольного регулирования[182]. Все это требовало более эффективного управления. По сравнению с 780 правительственными служащими (без учета помощников почтмейстеров) 1792 года, в 2014 году в исполнительной ветви власти федерального уровня было занято более 2 млн профессионалов государственного управления[183].
Итак:
• Почему в современной традиции государственное управление воспринимается как область деятельности профессионалов?
• Как сумело это представление так глубоко укорениться в политической культуре, что стало аксиомой?
165
Джордж Вашингтон – американский государственный деятель, главнокомандующий Континентальной армии во время Войны за независимость США, создатель американского института президентства и первый президент США (1789–1797 годы). – Прим. ред.
166
Томас Джефферсон – видный деятель Войны за независимость США, один из авторов Декларации независимости. – Прим. ред.
167
Джеймс Мэдисон – американский государственный деятель, четвертый президент США (1809–1917 годы), один из ключевых авторов Конституции США и Билля о правах. – Прим. ред.
168
Александр Гамильтон – видный деятель Войны за независимость США, идеолог и руководитель Партии федералистов. – Прим. ред.
169
«Мы, народ» – «We the people» – первые слова преамбулы Конституции США. – Прим. ред.
170
Джон Адамс – первый вице-президент и второй президент США (1797–1801 годы). – Прим. ред.
171
Мериуэзер Льюис и Уильям Кларк – американские исследователи, организаторы первой сухопутной экспедиции через территорию США из Сент-Луиса к тихоокеанскому побережью и обратно. – Прим. ред.
172
Александр Гамильтон Черч – структуралист, представитель классической (административной) школы управления. – Прим. ред.
173
Ограничение на торговлю США с остальным миром, введенное тогдашним президентом США Томасом Джефферсоном, преимущественно против Великобритании и Франции. – Прим. ред.
174
Jerry L. Mashaw, «Creating the Administrative Constitution: The Lost One Hundred Years of American Administrative Law» (New Haven, CT: Yale University Press, 2012).
175
Bernard Crick, «The American Science of Politics: Its Origins and Conditions» (New York: Routledge, 1959). См. также: Bliss Perry, «The American Mind and American Idealism» (New York: Houghton Mifflin, 1913).
176
Иное название – «Записки Федералиста» (англ. The Federalist Papers); сборник из 85 статей в поддержку ратификации Конституции США. Статьи выходили с октября 1787 года по август 1788 года в нью-йоркских газетах The Independent Journal и The New York Packet. Считается не только важнейшим источником толкования Конституции США (в сборнике значение положений Конституции разъясняется самими ее авторами), но и выдающимся философским и политическим произведением. – Прим. ред.
177
Подробнее о возрождении литературы гражданского высказывания см.: Danielle Allen, «Our Declaration: A Reading of the Declaration of Independence in Defense of Equality» (New York: Liveright, 2014).
178
Crick, American Science of Politics, 9.
179
Фредерик Джексон Тернер – американский историк начала XX века. Наиболее известен как создатель оригинальной «теории границы», хотя и подвергшейся критике, но оказавшей огромное влияние на американскую историографию и массовое сознание. – Прим. ред.
180
Turner F. J. The Significance of the Frontier in American History: Madison: State Historical Society of Wisconsin, 1894. – Прим. ред.
181
Stanley Elkins and Eric McKitrick, «A Meaning for Turner’s Frontier: Democracy in the Old Northwest», Political Science Quarterly 69, № 3 (1954): 336.
182
Richard Hofstadter, «The Age of Reform» (New York: Vintage Books, 1955), 133.
183
См.: Congressional Research Service, «History of Civil Service Merit Systems», 1976, http://archive.org/stream/hicivilse00libr/hicivilse00libr_djvu.txt; and Bureau of Labor Statistics, Occupational Employment Statistics, 2014, http://www.bls.gov/oes/cur-rent/naics4_999100.htm#00-0000