Страница 17 из 25
Следующим мероприятием значится составление перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, размещение их на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, в сети «Интернет» и регулярное обновление информации об указанных актах.
Так, впервые на сайте Федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 г.» (www.iire.mchs.gov.ru) размещен Перечень нормативных документов по пожарной безопасности, подлежащих применению при проведении проверок надзорными органами МЧС России[135]. Они разбиты в зависимости от объектов надзора. Например, для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» приведено 135 нормативных и нормативно-технических документов, на которые имеются гиперссылки, т. е. полный текст документа размещен на сайте. Для объектов защиты, которые запроектированы и построены, а также те, на которых были произведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, после вступления в силу Технического регламента приведены 70 таких нормативных и нормативных технических документов. Также приведен Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», из которых 76 – национальные стандарты (почему-то называемых ГОСТ, СП, СНиП), однако не все из них приведены с гиперссылками; Своды правил со ссылкой на то, что актуальные версии указанных документов (на самом деле документы на сайте отсутствуют) размещаются на официальном сайте Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
Далее представлен перечень из 27 нормативных правовых актов в области гражданской обороны, подлежащих применению при проведении проверок надзорными органами МЧС России; перечень из 37 нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, подлежащих применению при проведении проверок надзорными органами МЧС России.
Самым объемным (301 пункт) является перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в т. ч. правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и осуществления оценки соответствия. Однако ни одного полнотекстового документа либо гиперссылки на сайте не приведено.
Для чего мы так детально описывали содержание этого сайта, который призван служить образцом для других контрольно-надзорных органов при формировании в открытом доступе перечня нормативных и нормативно-технических документов, содержащих обязательные требования? Для того, чтобы показать, что перечисление 646 нормативных и нормативно-технических актов, включенных в обязательные требования, которые должны проверяться в ходе пожарного надзора (не все из которых можно найти в открытом доступе), никак не облегчает судьбу поднадзорных субъектов. Возможно, только с той точки зрения, что теперь им будет известно, где можно найти правило или норму, за несоблюдение которой они понесли наказание.
Если учитывать, что согласно приложениям к проекту Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» на федеральном уровне реализуется около 200 видов федерального государственного контроля (надзора) (приложение № 1), около 50 видов регионального государственного контроля (надзора) (приложение № 2) и 13 видов муниципального контроля (надзора)[136], вырисовывается огромные массив правовых актов, которые составляют обязательные требования.
Следовательно, размещение в открытом доступе в интернете всех нормативных и нормативных технических актов, которые могут относиться к обязательным требованиям, входящим в предмет государственного контроля и надзора, может занять длительное время, а их ревизия и отделение устаревших норм от актуальных может занять несколько лет. При этом, чтобы облегчить работу ведомств и бизнеса над списком устаревших требований, «Открытое правительство» предлагает создать в первом полугодии 2017 г. информационно-технологическую платформу и собрать на ней полный список требований к бизнесу[137].
Очевидно, что размещение в открытом доступе всех обязательных требований к проверяемым субъектам является лишь отдельной полумерой, направленной на повышение прозрачности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. На наш взгляд, необходимо сделать акцент на оптимизации и концентрации таких требований, чтобы они были доступны и понятны для всех хозяйствующих субъектов и граждан. Например, есть Правила дорожного движения РФ, которые устанавливают общедоступные и понятные правила и нормы для всех участников дорожного движения. При их соблюдении не требуется каких-либо серьезных технических познаний, а в целом они направлены на то, чтобы не происходило дорожно-транспортных происшествий. При этом наряду с Правилами дорожного движения существует огромное количество нормативных и нормативно-технических документов, применяемых к транспортным средствам, дорогам, дорожным знакам, в т. ч. в виде ГОСТ, ОСТ, СНиП и т. п. Однако никто не требует их знания от участников дорожного движения, достаточно соблюдать Правила дорожного движения.
По аналогии с этим эффективным правовым регулированием можно установить общие правила для всех видов государственного контроля и надзора, муниципального контроля, включив в них основные и необходимые нормы и правила, позволяющие обеспечивать минимальный или необходимый уровень безопасности на конкретных объектах или производствах.
Кроме этого, проверяемым лицам должны быть сформулированы контрольные листы, которые они должны заполнить и выставить в открытый доступ на сайте организации или иметь в своем распоряжении. Следовательно, проверки должны происходить исключительно по контрольным листам с установленной законом периодичностью либо на основании заявлений (жалоб) граждан или организаций на некачественную продукцию или услуги, либо в случае наличие реальной угрозы или причинения вреда различным видам охраняемых объектов или законных интересов. Только при такой системе можно обеспечить предсказуемость для ведения бизнеса контрольно-надзорных мероприятий, исключить необоснованные и многочисленные проверки, чрезмерное злоупотребление должностными лицами контрольно-надзорных полномочий, необоснованность штрафных санкций, применяемых контрольно-надзорными органами для повышения своих показателей мнимой эффективности.
§ 5. Проблемы эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности на примере реализации механизмов по предупреждению финансовой несостоятельности организаций
В условиях усиления кризиса мировой финансовой системы и кризиса сложившихся рыночных принципов построения национальных экономик все острее встает проблема определения места, роли и значения государства в формировании правил современных рыночных механизмов. Конституция Российской Федерации определяет, что Россия должна представлять собой такую социальную общность, в которой государство не должно противопоставлять себя интересам частных лиц и структур, а создавать максимально благоприятные условия для их развития[138]. Ограничение государственной власти в условиях правового государства является одним из базовых постулатов. Именно из этого исходит нормативное регулирование частноправовой и публично-правовой сферы общественных отношений, т. к. деятельность государства в сфере публичных отношений и в сфере гражданского оборота нуждается в четкой, полной и даже «жесткой» регламентации, т. е. в ограничении ее правом. Правовыми средствами достижения данной цели являются, во-первых, четкая регламентация реализации государством его функций в случаях, когда его публично-властные полномочия реализуются в отношениях с субъектами, преследующими свои частные интересы; во-вторых, включение в сферу решения государственно важных задач структурных элементов, имеющих частноправовую природу[139]. В сфере экономики государство широко использует экономические, правовые, политические, информационные и иные средства, перечень которых постоянно пополняется. Вместе с тем государство не в состоянии принимать на себя в полном объеме всю ответственность за эффективное функционирование экономики в силу ряда объективных и субъективных причин[140]. Кроме того, общая экономическая ситуация в мире свидетельствует о неэффективности моделей построения рыночных механизмов, согласно которым государству отводится лишь косвенная роль в регулировании экономических процессов, посредством передачи ограниченного комплекса полномочий по регулированию Центральным банком страны кредитно-денежной политики, а остальные экономические и хозяйственные процессы должен регулировать свободный рынок (неоклассическая модель построения экономики)[141]. Россия существенно отстает по уровню государственной поддержки субъектов рыночных отношений. Российский бизнес нуждается в поддержке государства. В данном случае государство должно обеспечивать участникам хозяйственного оборота как минимум два позитивных фактора развития: сделать то, на что участники рыночных отношений не способны в принципе (имеется в виду установление разумных налогов, таможенных пошлин, доступность банковского кредитования); дать им то, чем обладают конкуренты из других стран. По мнению С.С. Алексеева, функционирование свободной, конкурентной рыночной экономики и реальное развитие демократических процессов требуют наличия достаточно эффективной, дееспособной власти в целях осуществления исконно-государственных задач – задач по созданию крепких, надежных, безотказно действующих правовых основ конкурентно-рыночного хозяйства[142]. Одной из главных причин современного экономического спада является развал крупных финансовых институтов и отсутствие адекватных регулирующих структур по предотвращению финансовых злоупотреблений. В связи с этим особенно актуален вопрос о характере пределов публично-правового воздействия государства и его правовых институтов на современные экономические отношения, т. к. ничем не ограниченный, предоставленный самому себе рынок не в состоянии решить ряд проблем, стоящих перед обществом. В результате в действие вступают определенные как позитивные, так и негативные, алгоритмы регулирования конфликтных ситуаций, которые подчиняются закономерностям развития социальных отношений в общем и правовых отношений в частности. В связи с этим предупреждение финансовой несостоятельности является важным элементом общей системы развития современных экономических отношений, т. к. в ее рамках органы управления должника, участники (учредители) организации – должника и третьи лица могут прийти к взаимоприемлемому соглашению, направленному на преодоление временных финансовых сложностей и тем самым предотвратить проведение достаточно затратных процедур по несостоятельности (банкротству) в отношении должника[143]. Федеральный закон № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[144] (Далее по тексту – Закон о банкротстве) в рамках системы мер по предупреждению финансовой несостоятельности возлагает на руководителя организации-должника обязанность по информированию учредителей (участников) и собственника имущества унитарного предприятия о наличии признаков несостоятельности (банкротства).
135
http://fire.mchs.gov.ru/docume№t/22123
136
Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». Версия на 01.08.2016 г. // Размещен в системе «Открытое правительство РФ».
137
См.: Окунь С. Контролеры не спешат. Работа над списком устаревших требований растянется на годы // Газета «Коммерсантъ». 2016. 08 сентября. http://www.kommersant.ru/doc/3083323.
138
Фролов И.В. Банкротство как административно-правовой механизм регулирования экономических конфликтов: монография. Новосибирск. Изд-во Альфа-Порте, 2010. – с. 8–9.
139
Жукова Т.В., Жуков И.В. Государственные корпорации и оказание государственных услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 4. – С. 31.
140
См.: Тамбовцев В.Л. Институциональные исследования на экономическом факультете // Вестник Московского университета. серия 9. Экономика. 2005. № 6. с. 101–102; Крючкова П. снятие административных барьеров в экономике (условия и возможность глобальной институциональной трансформации) // Вопросы экономики. 2003. № 11. – с. 66.
141
См.: Осадчая И.М. Современное кейнсианство. М.: Мысль. 1971 г. – С.127; Кравченко И.А. Налоговые реформы 80-х гг. в США: социально-экономический аспект. М.:НИФИ. 1989. – С. 9.
142
Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. – с. 688.
143
Скворцов О.Ю. Теоретические и практические проблемы применения процедуры финансового оздоровления в деле о несостоятельности (банкротстве) // известия вузов. Правоведение. 2010. № 2. СПС «КонсультантПлюс».
144
Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 43, ст.4190 (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сентября 2016 г.)