Страница 19 из 21
Традиционно, финансовая деятельность государства и местного самоуправления рассматривается как деятельность по образованию (формированию), распределению и использованию принадлежащих им денежных фондов. Стадия образования фондов представляет собой деятельность по наполнению фондов доходами и иными поступлениями в различных правовых формах (налоговые поступления, заимствование денежных средств и т. п.). Стадия распределения необходима для сбалансирования различных денежных фондов государства и местного самоуправления. Например, для сглаживания горизонтальных финансовых дисбалансов централизованных фондов субъектов Российской Федерации, обусловленных различным социально-экономическим развитием регионов России, возникает необходимость в распределении межбюджетных трансфертов. Использование как стадия финансовой деятельности государства представляет собой расходование соответствующих фондов, в результате которого денежные средства направляются «конечным» получателям. При этом деление финансовой деятельности на стадии достаточно условно. Например, распределение денежных средств между федеральным и региональными бюджетами в форме дотаций для федерального бюджета может быть рассмотрено в качестве стадии распределения, а для регионального бюджета – как стадия формирования фонда. Перечисление бюджетных инвестиций на банковский счет государственного унитарного предприятия будет одновременно являться стадией использования государственного централизованного фонда и стадией формирования государственного децентрализованного фонда.
Несомненно, региональные государственные расходы осуществляются на стадии использования соответствующих денежных фондов. Вместе с тем о государственных расходах субъекта российской Федерации можно говорить и на второй стадии финансовой деятельности – на стадии распределения, поскольку в этом случае финансово обеспечивается государственная потребность в равномерном развитии территорий региона посредством обеспечения соответствующей равномерной финансовой базы.
Нередко при определении государственных расходов в рамках различных подходов делается акцент на их урегулированность нормами финансового права. Так, Э.М. Берендтс придерживался материального подхода в определении государственных расходов, подчеркивая при этом их юридическую составляющую. По его мнению, с правовой точки зрения государственные расходы – все выдачи и затраты государственных хозяйственных средств, производимые законом уполномоченными органами государства в законной форме для
исполнения задач требуемых или допущенных законом же[205].
Некоторые авторы видят в таких определениях характеристику государственных расходов с правовой точки зрения[206]. Комментируя это, можно лишь согласиться с Л.К. Вороновой, отмечавшей, что общественные отношения в области расходов могут выступать только как правоотношения, которые «неотделимы от реальных фактических обстоятельств – использования денежных средств на покрытие расходов, связанных с функционированием того или иного органа государства»[207].
Региональные государственные расходы весьма многообразны. При этом значительную их долю составляют бюджетные расходы, представляющие собой, согласно ст.6 БК РФ, выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Следовательно, рассмотренные ранее подходы к определению государственных расходов субъекта Российской Федерации характерны и при определении категории бюджетных расходов.
Подробнее остановимся на приведенной легальной дефиниции бюджетных расходов. Следует обратить внимание на сделанные законодателем исключения из состава бюджетных расходов – средства, учитываемые в соответствии с БК РФ в качестве источниками финансирования дефицита бюджета. Подобные исключения содержатся в дефинициях бюджетных расходов и в зарубежной практике. Так, согласно и. 13 ст.2 Бюджетного кодекса Украины расходы бюджета – средства, направленные на осуществление программ и мер, предусмотренных соответствующим бюджетом. К расходам бюджета не принадлежат погашение долга; предоставление кредитов из бюджета; размещение бюджетных средств на депозитах; приобретение ценных бумаг; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм налогов и сборов и других доходов бюджета, проведение их бюджетного возмещения[208].
Следовательно, не являются региональными бюджетными расходами средства, направленные на погашение ранее полученных банковских, бюджетных кредитов, погашение основного долга по обязательствам, связанным с размещением государственных (муниципальных) ценных бумаг. Не относится к числу расходов бюджета и выдача бюджетных кредитов, предоставление которых происходит по тем же правилам, что и осуществление бюджетных расходов – на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Таким образом, из состава региональных бюджетных расходов исключается предоставление денежных средств, обуславливающее возмездные, возвратные отношения. В целях отграничения расходов бюджета от выплат по источникам финансирования дефицита бюджета в научной литературе предлагается определять их как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования[209].
В научной литературе отдельными авторами высказывается критика легального определения расходов бюджетов, закрепленная в ст.6 БК РФ. Так, А.В. Голубев полагает, что определение расходов бюджетов как выплачиваемых из бюджета денежных средств не соответствует роли этого понятия в регулировании бюджетных отношений. С учетом приведенного определения, по его мнению, о расходах можно говорить, лишь когда денежные средства на едином счете бюджета, как объекты данных бюджетных отношений, реально существуют, т. е. после исполнения бюджета по доходам, в связи с чем указывается на некорректное использование понятия «расходы бюджета» в ряде статей БК РФ[210].
Действительно, в отдельных статьях БК РФ наблюдаются некоторые неточности в использовании бюджетно-правовых категорий. Например, следует согласиться с рассматриваемым А.В. Голубевым некорректным определением дефицита бюджета как превышения расходов бюджета над его доходами (ст.6 БК РФ), что с учетом содержания понятия расходов бюджета возможно лишь на стадии исполнения бюджета, в то время как дефицит бюджета утверждается законом (решением) о бюджете. Речь должна идти о превышении плановых показателей расходов над доходами.
В целом же существенная переработка определения расходов бюджетов не представляется необходимой. Определяя расходы бюджетов как выплачиваемые из бюджета денежные средства, следует различать действия по формированию бюджетных расходов и действия по их осуществлению. При этом в процессе формирования и осуществления бюджетных расходов несколько этапов.
Формирование бюджетных расходов предполагает возникновение расходного обязательства; преобразование расходного обязательства в бюджетное путем включения затрат на соответствующие нужды в закон (решение) о бюджете с одновременным утверждением бюджетных ассигнований; утверждение лимитов бюджетных обязательств.
Осуществление бюджетных расходов (исполнение бюджета по расходам) включает в себя принятие и учет бюджетных и денежных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.
Давая характеристику региональным бюджетным расходами, следует также остановиться на анализе смежной финансово-правовой категории «финансирование». Традиционно в науке финансового права финансирование рассматривается в качестве метода ведения финансовой деятельности государства и муниципальных образований представляющего собой безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств наряду с методом кредитования, предполагающим выделение денежных средств на началах возмездности и возвратности[211].
205
Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище Правоведения. С-Петербург, 1914. – С. 156.
206
Финансовое право: учебник /А. Р. Батяева, К. С. Бельский, Т. А. Вершило и др.; отв. ред. – С. В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011. URL: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 19.08.2016 г.).
207
Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право: учеб, пособие. Киев, 1983. – С. 150.
208
URL: http://www.profiwins.com.ua/legislation/kodeks/927.html (дата обращения 19.08.2016 г.).
209
Комягин Д.Л. Развитие публичных расходов. Соотношение расходов и доходов бюджета / Казна и бюджет / Отв. ред.: Д.Л. Комягин. М., 2014. – С. 204.
210
Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. № 2. – С. 16.
211
Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2001. – С. 31.