Региональное финансовое право

В качестве примера эмиссии местных денежных знаков на территории бывшей Российской империи можно привести краткосрочную бону Слуцкого уездного земства 1918 г. Данные денежные знаки были выпущены на общую сумму в 500 тыс. рублей и обеспечивались краткосрочными обязательствами и процентными бумагами Государственного казначейства и недвижимым имуществом, принадлежащим земству, общей стоимостью в 700 тыс. рублей. Слуцкие уездные боны находились в обращении параллельно с государственными кредитными билетами и могли быть обменены на них в кассе управы.

В период с 1918 по 1922 гг. на территории России в обращении находились сотни видов денежных знаков и денежных суррогатов. Так, с 1918 г. свои деньги начали выпускать органы власти (Центральное временное правительство, Сибирское временное правительство, Временное правительство Северной области и др.), муниципальные образования, отделения Государственного банка в регионах (Денежные знаки Оренбургского отделения государственного банка, Денежные знаки Ростовской конторы государственного банка и др.). Интересным примером является выпуск кяхтинским отделением Народного банка десятирублевой банкноты, в центре которой был приклеен фрагмент «керенской» купюры в 40 рублей[178].

В годы Гражданской войны количество денежных знаков еще больше увеличилось за счет банкнот, эмитируемых различными вооруженными силами. Так, например, на юге России в обращении находились Билеты Государственного казначейства Главного командования вооруженными силами на юге России. Свои денежные знаки выпускали А.В. Колчак, атаман Г.М. Семенов, генералы А.П. Родзянко, Н.Н. Юденич, А.Е. Едрихин и многие другие.

Советская денежная система в период с 1918 по 1924 гг. тоже не была однородна. Изначально денежные отношения вообще предлагалось заменить товарными, но полностью деньги вытеснены не были[179].Так, например, свои деньги выпускал ЦИК Сибири, Совнарком Сахалинской области, в ряде регионов в обращении продолжали находиться денежные знаки Временного правительства[180]. Разрозненность в денежном обращении Советской России была ликвидирована лишь благодаря советскому золотому червонцу.

В годы Великой Отечественной войны на территории СССР в системе товарообмена деньги хоть и присутствовали, но практически не использовались, т. к. почти повсеместно реализовывалась карточная система. На оккупированных территориях, как и в годы интервенции, нацистами предпринимались попытки организации местного денежного обращения путем выпуска оккупационных денежных знаков (например, оккупационных карбованцев на территории Украины). Подобную практику в годы Второй мировой войны использовала и Япония, распространявшая в странах Юго-Восточной Азии японские оккупационные песо.

Вертикальное параллельное денежное обращение существовало в России и в начале 90-х гг. XX в. С одной стороны, изготовление денег и денежных суррогатов на местах было вызвано желанием стабилизировать финансовую систему и организовать товарообмен. С другой стороны, введение своих денег в отдельных территориях, например, на Урале, воспринималось не иначе, как желание данной территории выйти из состава Российской Федерации. Именно по этой причине в Конституции Российской Федерации 1993 г. вводится запрет на осуществление эмиссии денежных знаков иными субъектами, кроме Центрального банка Российской Федерации.

В начале 90-х гг. XX в. на территории нашего государства денежные знаки (денежные суррогаты) в форме чеков, талонов, внутрихозяйственных денежных знаков и т. д. печатали и использовали в расчетах не только органы публичной власти, но и заводы, совхозы и колхозы. Стоит отметить, что в 2005 г. Конституционный суд Российской Федерации определил, что «вопросы денежной эмиссии и обмена денежных знаков относятся к публично-правовой, а не частноправовой сфере регулирования»[181].

Что касается практики вертикального параллельного денежного обращения, то в России в начале 90-х гг. XX в. в обращении находились: уральские франки – расчетные чеки товарищества «Уральский рынок» (выпущены в обращение в Свердловске в 1992 г.)[182], Внутрихозяйственные расчетные чеки Администрации Костромской области, Потребительские казначейские билеты Администрации Нижегородской области и т. д. Последние два представляли собой в большей степени денежные суррогаты.

Подводя итог, можно заключить, что вертикальное параллельное денежное обращение является распространенной мировой практикой, имеющей, несомненно, свои положительные моменты. Региональные и местные валюты препятствуют оттоку капитала из отдельно взятой территории государства, способствуют сохранению и развитию региональной и местной промышленности, что очень важно в условиях глобализации, а также способствуют развитию туристской деятельности. В России вертикальное параллельное денежное обращение, как и любое другое параллельное денежное обращение внутри государства, безальтернативно запрещено и Конституцией Российской Федерации, и иными нормативными правовыми актами, и в целом воспринимается негативно из-за событий, происходивших в России в начале 90-х гг. XX в.

Глава 4

Бюджетные институты регионального финансового права

§ 1. Правовое регулирование публичных региональных расходов

Всевозможные потребности, возникающие на территории региона, порождают необходимость формирования и осуществления соответствующих расходов. «Расход сам по себе не имеет важного значения: он представляет цифру выдачи, мало говорящую за себя; вся важность расходов заключается в потребности, ради которой он делается и которой он удовлетворяет»[183].

В зависимости от характера потребностей, на которых они основаны, расходы в том или ином регионе можно подразделить на публичные и частные. Традиционно, при делении публичного и частного принимается во внимание критерий интереса, впервые выделенный Ульпианом[184]: публичное – направлено на удовлетворение общих интересов, частное – служит интересам частных лиц. Публичный интерес – это признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития[185].

Следовательно, публичные региональные расходы – это, прежде всего те, которые осуществляются за счет средств государственных фондов субъектов Российской Федерации для удовлетворения публичных (общественных интересов). При этом, по мнению Ю.А. Тихомирова, публичность не следует сводить лишь к государственным интересам; признаком публичности выступает публичный интерес как некое обобщение общественного интереса в каждой их сфер – экономической, социальной и т. п.[186].

В целом, к публичным региональным расходам относятся:

– расходы централизованных фондов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов);

– расходы децентрализованных фондов субъектов Российской Федерации (расходы государственных учреждений и унитарных предприятий)[187].

Государственные децентрализованные фонды следует отграничивать от иных децентрализованных фондов публичного характера. Как совершенно справедливо отмечала Н.И. Химичева, публичный характер имеют не только государственные и муниципальные денежные фонды, но и иные финансовые ресурсы, необходимые для реализации соответствующих задач государства. На использование в публичных целях денежных фондов негосударственной формы собственности указывают и другие авторы[188]. В качестве примера такого публичного регионального децентрализованного фонда можно привести Фонд капитального ремонта многоквартирных домов, являющийся юридическим лицом, созданным в соответствии со ст.178 Жилищного кодекса Российской Федерации субъектом Российской Федерации в организационно-правовой форме фонда.

178

См. подробнее об этом: Петин Д.И. Белая гвардия. Золотой запас//Секретные материалы 20 в. Досье. Специальный выпуск. № 39. 2013. – С. 8–9.

179

Первоначально отношение Советской власти к деньгам было однозначно негативным, что было даже отображено в программе Коммунистической партии РКП(б). Однако в условиях полнейшей разбалансировки финансово-экономических отношений советское правительство так и не смогло найти более удачного средства обращения и платежа, чем деньги (См.: Артемов Н.М., Арзуманова Л.Л., Ситник А.А. Денежное право. М., 2011. – С. 41).

180

См. подробнее об этом: Петин Д.И. Белая гвардия. Золотой запас // Секретные материалы 20 в. Досье. Специальный выпуск. № 39. 2013. – С. 9, 17, 32.

181

Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 487-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тихоновой Антонины Васильевны на нарушение ее конституционных прав ч.2 ст.31 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

182

Уральские франки были отпечатаны на Пермской фабрике Госзнака и имели девять степеней защиты и могли полноценно использоваться в качестве денег (См. подробнее: Чупин В. Уральские франки // dobrayalira.ru/ chtenie/arhivy-dobroy-liry/uralskie-franki.html (дата обращения: 04.08.2013).

183

Патлаевский И. Курс финансового права. Одесса, 1885. – С. 23.

184

Дигесты Юстиниана Т. 1 (кн. 1–4) / пер. с лат.; отв. ред. Л.Л. Кофанов. М.,2002. – С. 84.

185

Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. – С. 3.

186

Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. – С. 61, 64–80.

187

Подробнее об отнесении расходов государственных учреждений и унитарных предприятий к публичным расходам см.: Пятковская Ю.В. Бюджетные расходы в системе государственных и муниципальных расходов: правовой аспект / под общ. ред. Е.Ю. Грачевой. Иркутск, 2015. – С. 25–26.

188

См., например: Васильева Н.В. Правовое регулирование публичныхдо-ходов. Иркутск, 2015. – С. 41–42, 68–70.