Бюджетное право

Фридман М.И. Наше законодательство о бюджете. СПб., 1907. (Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1.)

Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.

Раздел второй

Особенная часть

Глава 3

Расходы бюджета

§ 1. понятие и эволюция публичных расходов. соотношение расходов и доходов бюджета

Бюджет – это прежде всего доходы и расходы, все остальное существует ради них и подчинено им[192]. Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публичными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет, и лишь небольшая часть – за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств[193].

Публичные потребности непосредственно связаны с функциями государства и имеют свойство развиваться и усложняться вместе с ними. Рост публичных потребностей обусловлен также ростом культуры[194]. Расходы бюджета призваны соответствовать публичным потребностям. Усложнение направлений и видов расходов сопровождается постоянным возрастанием их объема, которое может быть приостановлено только войной или иным масштабным кризисом (схема 3.1).

Существенной чертой публичных потребностей является то обстоятельство, что они, как правило, не имеют денежного выражения, будучи связанными, например, со здравоохранением, обороноспособностью, образованием, культурой[195]. В некоторых случаях публичные потребности могут быть выражены в физических характеристиках веса, площади, объема, но в значительном числе случаев это сделать невозможно. Современные хозяйственные механизмы, однако, диктуют необходимость трансформации всех разнообразных публичных потребностей в такой вид, который позволил бы оценить их стоимость[196]. В бюджетной сфере это выражается в моделировании измеримых показателей (индикаторов) достижения целей бюджетных расходов для всех их видов[197]. После подсчета стоимости удовлетворения публичных потребностей появляется возможность их оплаты за счет публичных фондов денежных средств. Потребности, не поддающиеся количественному измерению, к сожалению, сегодня выпадают из сферы государственного попечения, несмотря на политическую риторику.

По замечанию Д.П. Боголепова, цифры государственных расходов «без помощи учебников истории вскроют перед нами содержание политической и экономической жизни»[198]. Л.В. Ходский отмечал, что «по мере культурного развития страны и осложнений социальной жизни требования, предъявляемые к государству и обратно – государства к обществу, становятся все шире и шире. Действительно, какая разница между скромными задачами первичных стадий развития государства и современными требованиями? Внешняя безопасность, внутренний суд и расправа – прежде, а затем к ним присоединяются: пути сообщения, народное образование… заботы местных союзов об освещении, водоснабжении и т. д.»[199] (схема 3.15).

Можно с уверенностью сказать, что исторически первыми возникли расходы на армию. Назовем их расходами на обеспечение внешней безопасности, содержание регулярной армии. В свою очередь, расходы на обеспечение внутренней безопасности выделились из них гораздо позже.

Одновременно с расходами на армию появились расходы на обеспечение внешней политики. Первоначально они выражались в выплате дани или контрибуции[200], расходах на прием и содержание послов, снаряжение делегаций для переговоров с правителями других государств.

Современные расходы на государственное управление возникли из сумм, которые были предусмотрены для личного вознаграждения за государственную службу. Позже появились регулярные выплаты профессиональным чиновникам. Любопытно, что первоначально значимые должности часто были формально доходной статьей правителя, известны понятия «откупа» и «кормления», что в практике управления государством практиковалось со времен Рима как на Востоке, так и на Западе.

Иные публичные расходы – на содержание судов, просвещение (образование), культуру, постройку общественных зданий и социальные выплаты, здравоохранение – появляются еще позже, но время и очередность их появления установить сложно, они варьируются в зависимости от разных обстоятельств.

Расходы на финансовое управление, связанные с мобилизацией доходов, обслуживанием государственного долга, появились вместе с финансами. Примером современных расходов являются расходы на кино и телевидение, на жилищно-коммунальный комплекс, физкультуру и спорт. Расходы на развитие отдельных отраслей промышленности (народного хозяйства) возникают периодически по мере необходимости и упраздняются по отпадению таковой.

Согласно законодательно утвержденному определению расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, а доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства[201].

В приведенных определениях за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции – приход (зачисление на банковский счет) или расход (списание с банковского счета). Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности отдельных операций, которые, являясь кассовыми поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кредита) или, наоборот, будучи кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обязательствами в целях реализации полноты, сбалансированности и достоверности бюджета должны найти в нем отражение. Указанные операции относятся к источникам финансирования дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, определены лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и профицита (превышение доходов бюджета над его расходами). Источниками финансирования дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него.

Операции, относящиеся к источникам финансирования дефицита бюджета, всегда влекут изменение активов (финансовых и нефинансовых) или изменение обязательств публично-правового образования. Исходя из этого расходы бюджета можно определить как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования, а доходы бюджета – как поступления в бюджет, не влекущие изменения активов и обязательств публично-правового образования.

Источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделены на источники внутреннего и внешнего финансирования. К источникам внутреннего финансирования дефицита бюджетов относятся государственные (муниципальные) ценные бумаги, кредиты банков и международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации, бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы, изменение остатков средств на счетах по учету бюджета.

Источниками внешнего финансирования дефицита бюджетов являются государственные ценные бумаги, кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, кредитных организаций в иностранной валюте. Перечень источников финансирования дефицита бюджета является открытым.

192

См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 21.

193

Например, привлечение средств через подписку, лотереи, частные учебные заведения, современное страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств. Известна военная реформа Петра Великого, когда войска, находясь на постое, содержались не за счет бюджета, а за счет местного населения, выполняя некоторые полицейские функции.

194

См.: ЭебергК.Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. C. 33.

195

О направлениях публичных расходов подробнее см.: Комягин Д.Л. К вопросу о классификации публичных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. C. 10–15; Он же.

Виды публичных расходов: история и современность // Финансовый вестник. 2014. № 7. C. 10–18.

196

Такая задача не является легкой и неизбежно влечет издержки и искажения. Более того, можно утверждать, что мировая практика не знает успешного решения этой проблемы. Не углубляясь в философскую проблематику, следует заметить, что одним из «методов» решения указанной проблемы является моделирование «экономического гражданина», потребности которого удобны для прогноза.

197

Впервые понятие показателей достижения целей бюджетных расходов было закреплено в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (утратило силу).

198

Боголепов Д.П. Краткий курс финансовой науки. М., 1929. C. 39.

199

Ходский Л.В. Государственное хозяйство. Курс финансовой науки. СПб., 1907. C. 2.

200

Согласно византийской практике подобные выплаты именовались платой федератам за охрану границ.

201

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.