Страница 21 из 31
Основополагающие нормы бюджетного права закреплены Конституцией РФ. Бюджетное право как подотрасль законодательства в настоящее время кодифицировано, что является положительным явлением и определяет более высокое качество правового регулирования в данной сфере. При этом, однако, система бюджетного права как подотрасли законодательства зависит от структуры кодифицированного правового акта – Бюджетного кодекса РФ и постоянно меняется вместе с ней (иногда существенно). В то же время есть отдельные межотраслевые институты, которые не могут полностью войти в систему бюджетного права, но содержат отсылки к бюджетному законодательству и непосредственно влияют на бюджетные правоотношения[159]. Пристальное рассмотрение института бюджетных доходов выявляет огромное количество норм, которые регулируют мобилизацию бюджетных доходов, но «рассыпаны» в законодательных актах, регулирующих таможенные, налоговые, лесные, водные, земельные и иные правоотношения. В силу этого некоторые ученые высказывают мнение о возможности рассмотрения института бюджетных доходов как отраслевого, повышая его статус до института финансового права[160]. Аналогичное мнение высказывается и в отношении института бюджетных расходов[161].
На основании вышеизложенного оптимальным способом познания системы бюджетного права (во всех его ипостасях) является рассмотрение исторической эволюции системы бюджетного права с момента его возникновения до настоящего времени.
Начнем с того, что появление в России науки финансового права как самостоятельной отрасли знания, согласно итогам исследования Ю.В. Гинзбурга, целесообразно датировать рубежом XIX–XX вв.[162] В то время, после принятия университетского устава 1863 г., создаются самостоятельные кафедры финансового права. Автор показывает, что предмет науки финансового права в этот период фактически ограничивался предметом бюджетного права, т. е. изучением способов приобретения средств для государственных нужд (что соответствует институтам государственных доходов и государственного долга) и организации удовлетворения государственных потребностей (соответствует институту государственных расходов). Вслед за этим выделился институт бюджетного контроля, после чего стало возможным говорить и о появлении научной отрасли знаний по бюджетному праву[163]. Система науки бюджетного права в указанный период (XIX – начало ХХ в.) была предельно проста и сводилась к двум основным разделам – правилам о государственных расходах и о государственных доходах[164].
Бюджетное право как подотрасль законодательства сформировалось позже, чем наука бюджетного права. Существовали отдельные правила составления государственной росписи, эволюция которых разделяется исследователями того периода на три этапа:
– составление росписи в доконституционную эпоху (1862–1906 гг.);
– составление росписи по правилам 1906 г.;
– бюджетное право по советскому законодательству[165].
Таким образом, в начале ХХ в. вся система бюджетного законодательства сводилась к правилам составления государственной росписи доходов и расходов[166].
Как отмечает И.С. Плехан (составитель и комментатор свода «Бюджетные законы», изданного в начале ХХ в.), «с кодификационной точки зрения наше сметное законодательство представляет ту характерную особенность, что оно не только не объединено в отдельном уставе или положении, но даже и в разъединенном виде далеко не все вошло в Свод законов»[167].
В Своде законов РСФСР акты бюджетного законодательства (о бюджетных правах и о передаче вопросов на решение министерств, ведомств и местных Советов) были помещены в § 2 гл. «Финансы и кредит» разд. IV «Законодательство о народном хозяйстве»[168].
Систематизация бюджетного законодательства производилась при издании сборников финансового законодательства. Известен сборник «Бюджетная система Союза ССР» (составитель С.С. Глезин), который включал все финансовое законодательство[169]. В этом сборнике отражена точка зрения экономистов, считающих, что почти все финансовое законодательство в области бюджета является бюджетной системой.
Следует привести мнение Т.В. Конюховой о том, что в советский период бюджетное законодательство не имело обобщающего акта, поскольку командные методы управления финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными актами. В постсоветский период в экономической и юридической литературе был поставлен вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принятие БК РФ и НК РФ и обусловило появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового права[170].
В 2000 г. Указом Президента РФ был одобрен Классификатор правовых актов[171]. Согласно данному классификатору в рамках раздела «Финансы» подраздел бюджетного законодательства не выделен, но имеются следующие подразделы:
• Общие положения бюджетного устройства;
• Федеральный бюджет;
• Бюджеты субъектов Российской Федерации;
• Местные бюджеты;
• Иные вопросы бюджетного устройства.
Подразделы «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации», «Местные бюджеты» разделены на следующие отделения:
– Доходы;
– Расходы;
– Государственный (муниципальный) долг;
– Государственные (муниципальные) кредиты;
– Бюджетный процесс;
– Государственный финансовый контроль.
Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» включает отделения:
– Иные виды бюджетов (Государственные внебюджетные фонды);
– Сбалансированность бюджетов;
– Бюджетная классификация;
– Казначейство.
Следует заметить, что классификатор строит систему бюджетного права по трем уровням: федеральному, региональному (уровень субъектов РФ), местному, что отличает его от системы бюджетного права, определенной Бюджетным кодексом РФ.
Опираясь на БК РФ, можно представить следующую систему подотрасли бюджетного права:
институт бюджетного устройства;
• институт доходов, который включает субинституты: доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ и местные доходы;
• институт расходов бюджета, который включает субинституты: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов РФ, местные расходные обязательства, а также бюджетные ассигнования;
• институт сбалансированности бюджета, в котором имеются субинституты дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного кредита и использования нефтегазовых доходов бюджета;
• институт государственного и муниципального долга, в котором выделены субинституты государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, внешних долговых требований Российской Федерации;
• институт межбюджетных трансфертов, в который включены субинституты дотаций, субсидий, субвенций;
• институт государственных внебюджетных фондов;
• институт бюджетного процесса, включающий субинституты: полномочия участников бюджетного процесса, бюджетные полномочия при временном финансовом управлении, основы составления проектов бюджетов, основы рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнение бюджетов, исполнение судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внешняя проверка исполнения бюджетов, бюджетного учета и отчетности;
159
В данном учебнике из числа таких межотраслевых институтов рассматриваются государственное стратегическое планирование (которое соответствует плановому процессу), закупки для публичных нужд (контрактная система), упоминаются приватизация и национализация.
160
См.: Поветкина Н.А. Роль и значение доходов бюджета // Финансовое право. 2015. № 6. C. 15–21.
161
См.: Васянина Е.Л. Формирование права государственных расходов в современных условиях социально-экономического развития государства // Финансовое право. 2015. № 6. C. 22–25.
162
Гинзбург Ю.В. Дискуссия о предмете и системе науки финансового права в России XIX – начала ХХ века // Реформы и право. 2012. № 3. C. 66.
163
См., например: Озеров И.Х. Русский бюджет доходный и расходный. М., 1907.
164
Следует отметить, что труды по государственным доходам и расходам появлялись и раньше. Например, известная работа М.М. Сперанского «План финасов» впервые опубликована в 1885 г. в сборнике Императорского русского исторического общества. Подробнее об истории науки бюджетного права см.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права… C. 412–437.
165
См.: Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919. C. 4. Аналогичная периодизация имеется в труде Н.А. Синицына: Синицын Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М., 1998.
166
К ним же следует отнести и Общие сметные правила, изданные с 1862 по 1906 г., и Правила составления различных смет (земских, городских, казачьих капиталов).
167
Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911 (предисл.).
168
См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства…
169
Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М., 1947.
170
См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства…
171
Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов».