Страница 20 из 31
Точно так же полномочия участников бюджетного процесса в Российской Федерации регламентируются нормами, содержащимися в БК РФ, но не ежегодным законом. И.Х. Озеров по данному поводу заметил, что бюджет не есть акт материального законодательства: он не создает новых положений, а дает только цифры[144].
Помимо постоянно действующего закона о финансах (БК РФ) и ежегодных законов о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, нормы бюджетного права содержатся в целом ряде иных законов. Всю совокупность законов, регулирующих бюджетные правоотношения, можно назвать бюджетным законодательством в широком смысле.
Правовые нормы, связанные с бюджетным контролем, содержатся, например, в федеральных законах «О Счетной палате Российской Федерации»[145], «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[146], «О парламентском контроле»[147], а также «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[148].
Нормы, связанные с закупками товаров, работ и услуг для публичных нужд, имеются в БК РФ и ГК РФ, а также в федеральных законах «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[149], «О государственном оборонном заказе»[150], «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[151].
Статус разных видов государственных и муниципальных учреждений регулируют ГК РФ, федеральные законы «О некоммерческих организациях» (для бюджетных учреждений)[152], «Об автономных учреждениях» (для автономных учреждений)[153]. В БК РФ содержатся нормы, касающиеся казенных учреждений (схема 2.8).
Некоторые аспекты финансового и бюджетного долгосрочного планирования регулирует Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[154]. Появление, изменение и дополнение законов, регулирующих бюджетные правоотношения, происходило и происходит постоянно в рамках проводимых реформ.
К подзаконным актам, регулирующим бюджетные правоотношения, в основном относятся нормативные правовые акты Правительства РФ и Минфина России, которые прямо уполномочены осуществлять правовое регулирование в данной сфере (схема 2.12).
В настоящее время существенную роль стали играть акты международных организаций, которые принято называть актами «soft law». Данные акты приобретают силу после добровольного присоединения государства к соответствующему международному договору.
§ 4. система бюджетного права
Невозможность систематизации отрасли или подотрасли законодательства заставляет усомниться в их существовании. Четко выстроенная система отрасли или подотрасли права, напротив, говорит о зрелости правового регулирования, достижении определенного качества. Таким же образом наличие структуры (системы) учебного курса правовой дисциплины является необходимым условием ее изучения, которое основано на логическом рассуждении.
Бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, входит в его систему как основной раздел. Одновременно бюджетное право само есть система последовательно расположенных и взаимосвязанных правовых норм, объединенных в институты единством целей, задач, предмета, метода бюджетно-правового регулирования, а также правовыми принципами, применяемыми к однородным правоотношениям[155].
Систему бюджетного права можно определить как совокупность финансово-правовых норм, направленных на регулирование бюджетных правоотношений и сгруппированных в определенной иерархической последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.
Таким образом, первичным элементом системы бюджетного права является норма права, т. е. установленное государством обязательное правило для участников бюджетных правоотношений, направленное на регулирование их должного или допустимого поведения. Такие нормы именуют бюджетно-правовыми нормами.
Систематизация права в целом и бюджетного права в частности имеет несколько целей, в числе которых следует назвать: обеспечение полноты правового регулирования (ликвидация пробелов законодательства); обнаружение и ликвидацию коллизий законодательства; устранение устаревших норм; обеспечение доступности и удобства пользования законодательством, поиска необходимых норм; учет законодательства[156].
Бюджетно-правовые нормы, регулирующие определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, первоначально группируются в институты бюджетного права. В отдельных институтах могут формироваться подинституты (субинституты) как составные части бюджетно-правовых институтов. Подинститут в системе бюджетного права располагается между бюджетно-правовой нормой и бюджетно-правовым институтом.
Например, институт бюджетных доходов включает такие составные части (подинституты), как доходы федерального бюджета, доходы бюджета субъекта РФ и доходы местного бюджета. В рамках института бюджетного процесса можно в качестве субинститутов выделить его основные этапы – составление проекта, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждение бюджетной отчетности.
Система бюджетного права может рассматриваться по-разному применительно ко всем трем ипостасям бюджетного права: подотрасли финансового права (подотрасли законодательства), науке и учебной дисциплине. Отличие может состоять, например, в отсутствии общей части у системы бюджетного права как подотрасли финансового права. В то же время система науки бюджетного права и система учебной дисциплины непременно включают общую часть. Другим отличием системы науки от системы подотрасли является устойчивость, неизменность базовых институтов в науке бюджетного права, не свойственная подотрасли законодательства.
Система науки бюджетного права определяется в первую очередь ее предметом и строгой научной последовательностью изучения вопросов, составляющих ее содержание. Наука бюджетного права, в отличие от одноименной подотрасли законодательства, обладает значительной самостоятельностью, хотя и остается вторичной по отношению к науке финансового права, составляя ее «ядро» (схема 2.9). Номенклатура специальностей научных работников с 2012 г. выделяет из финансового права бюджетное и налоговое право[157].
Система бюджетного права как учебной дисциплины в целом соответствует системе науки бюджетного права. При этом она может иметь свои особенности, которые обычно отражаются в программе учебной дисциплины.
Система законодательства и система права не являются застывшими, они находятся в постоянном изменении в связи с развитием общественных отношений[158]. Для новых или изменившихся общественных отношений принимаются новые правовые нормы, их регулирующие. Из таких норм формируются новые правовые институты, возникают новые подотрасли и даже отрасли законодательства. Это в первую очередь относится к финансовому праву и к бюджетному праву, которые динамично развиваются.
144
См.: Озеров И.Х. Финансовое право… C. 11.
145
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ.
146
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ.
147
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ.
148
Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ.
149
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
150
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ.
151
Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ.
152
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.
153
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ.
154
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.
155
См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. C. 412.
156
См.: Бережная Е.А. К вопросу о системе бюджетного права // Финансовое право. 2011. № 6. C. 9.
157
Утверждена приказом Министерства образования и науки РФ от 25 февраля 2009 г. № 59. Специальность 12.00.04 – Финансовое право; налоговое право; бюджетное право.
158
См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 6. C. 37–43.