Страница 9 из 14
Анализ методологических основ категории функция позволит выделить главные характеристики данной категории.
1. Функции того или иного института всегда отражают сущность данного института, качественной характеристикой которой является назначение его в обществе. Применительно к местному самоуправлению – это объединение населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей и повышением уровня жизни за счет комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Данное назначение института местного самоуправления обусловливается его социальной сущностью, то есть полностью должно быть ориентировано на жителей муниципального образования.
2. Сущность функции как научной категории заключается в том, что она всегда отражает взаимосвязи и взаимодействия одного явления с другим. Институт не сможет реализовать своего назначения, не находясь во взаимосвязи с другими институтами. Свое назначение институт местного самоуправления реализует посредством различных взаимодействий составляющих его элементов, в которых проявляется его социальная сущность (взаимодействие представительной и непосредственной форм демократии с целью установления тесной связи органов местного самоуправления с населением муниципального образования; взаимодействие органов местного самоуправления, населения и всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей населения и т. д.). А взаимодействие элементов систем могут быть представлены, например, взаимодействием органов местного самоуправления и органов государственной власти, взаимодействием органов государственной власти и местного сообщества для обеспечения более эффективного управления и т. д.
При взаимодействии элементов системы между собой, а также этой системы с другими системами происходят определенные воздействия, которые приводят к соответствующим изменениям во взаимодействующих субъектах, а следовательно, и в самой системе. Функции института местного самоуправления характеризуют его способность оказывать воздействие в определенных направлениях на жизнедеятельность не только муниципальных образований, но и всего общества в целом, вызывать в них те или иные преобразования в соответствии с поставленной целью. По мере накопления изменений начинают изменяться функции отдельных элементов системы и самой системы, что приводит к переходу системы на новую ступень развития[76]. Любые изменения в структуре института приводят к изменению прав и обязанностей субъектов данного и смежного с ним институтов. Причем данные изменения необходимо проводить синхронно, чтобы не возникло разрыва во взаимодействии и развитии институтов, что может привести к их распаду.
Поскольку смысл и значение явлений раскрывается лишь в их взаимодействии с другими явлениями, то выявление закономерностей взаимодействия (форм и методов), то есть механизма функционирования и развития, – одна из первостепенных задач научного познания. Поиск оптимальных вариантов таких взаимодействий обеспечит устойчивость существования института местного самоуправления.
3. Функции объективны по происхождению, но субъективны по формулировке, классификации и реализации.
4. Функции устойчивы, но и изменчивы при развитии системы и переходе системы на иную ступень развития. Поэтому можно говорить об эволюции (постепенном, медленном изменении, развитии) и революции (резком, скачкообразном изменении функций, связанном с коренными преобразованиями структуры и содержания) функций.
5. Как направления деятельности функции никогда не отождествляются с самой деятельностью; функции лишь детерминируют деятельность субъектов. Значение функций заключается не столько в описании действий субъекта, сколько в выявлении и отражении взаимозависимостей между элементами системы.
6. Под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфункции.
7. Функции отражают взаимодействия элементов системы местного самоуправления между собой в рамках сложившейся структуры и взаимодействие системы с другими системами. В связи с этим, несмотря на то что функции имеют комплексный, синтезирующий характер, не следует отождествлять функции местного самоуправления как конституционного института и функции органов местного самоуправления. Поэтому функции института местного самоуправления предопределяют содержание и виды функций отдельных его структурных элементов (например, органов), а те, в свою очередь, определяют компетенцию органов местного самоуправления, которая должна наиболее полно отвечать социальному назначению и публично-властной природе института местного самоуправления.
Рассмотрим определения функций местного самоуправления, представленные в специальной юридической литературе. Так, сущностный аспект отражен в определении, предложенном О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. Они под функциями местного самоуправления понимают «основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность»[77]. В целом определение заслуживает внимания, однако упор сделан в основном на «деятельность», что должно по сути отражать определение функций органов местного самоуправления. Кроме того, в определении отсутствует расшифровка цели. Вместе с тем наличие в дефиниции такого признака, как «обусловленность природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия» отражает сущностный аспект местного самоуправления как конституционного института.
На цель местного самоуправления указывают А.П. Алексеев и А.П. Анисимов, которые под функциями местного самоуправления понимают «закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании»[78]. В определении нет указания на субъектов осуществления деятельности, не указаны формы реализации деятельности, однако представлена содержательная характеристика компетенции субъектов местного самоуправления – «возможности и обязанности». В целом эта дефиниция также отражает определение функций органов местного самоуправления. А, например, М.П. Гавришин определил рамки целей и задач, понимая под функциями местного самоуправления «(основные) направления деятельности, выражающие его сущность, социальное назначение, цели и задачи в „„2 условиях конкретной природной и социальной среды»[79].
Указание на субъектов и формы реализации муниципальной власти содержится в определении, данном О.А. Давыденко, а именно: «функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей»[80].
На том основании, что функции – объективны, исходит С.В. Корсакова, определяя функции местного самоуправления как «объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории»[81]. С.В. Корсакова правильно указывает на «жизненно важные сферы общественных отношений, в которых решаются основные вопросы общественного развития». Однако не вполне обосновано указание на «удовлетворение разнообразных интересов населения той или иной территории». Безусловно, интересы населения могут быть разнообразны, однако органы муниципальной власти должны быть нацелены на решение лишь общезначимых вопросов (жилищная сфера, благоустройство и планировка территории, производство, транспорт, образование и др.). На наш взгляд, функции местного самоуправления должны быть закреплены именно в законе и указание С. В. Корсаковой на нормативные акты, в которых должны быть закреплены функции, не совсем точно.
76
Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 199–205.
77
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 120.
78
Алексеев А.П., Анисимов А.П. К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1. С. 18–20.
79
Гавришин М.П. Основные направления деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка: Дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 59.
80
Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений): Дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 41.
81
Корсакова С.В. Экономические функции местного самоуправления (историко- и теоретико-правовой аспект): Дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000. С. 47.