Страница 4 из 12
Сущность контроля за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности[59], и, если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины[60].
Комплексный подход к анализу контроля позволяет учитывать, что фундаментальной константой демократического правового государства, в котором власть исходит от народа и к нему же должна и возвращаться, не может не быть контроля суверена над органами, обладающими делегированными полномочиями по осуществлению функций государственной власти и местного самоуправления[61].
Таким образом, контроль предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересы общества, права и свободы граждан. Контроль позволяет получить информацию о состоянии законности в аппарате государственного управления, о содержании и направленности его деятельности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные общественные отношения; с его помощью должна повышаться ответственность управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей; контроль даёт возможность проверить соответствие актов управления Конституции РФ и законодательству, а, в случае необходимости, принять меры по восстановлению данного соответствия[62]. Назначение контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он получает от управляющего звена. В процессе такого наблюдения анализируется фактическое положение дел, сопоставляется истинное положение с намеченными целями, оценивается контролируемая деятельность и определяются пути устранения вскрытых недостатков [63]. Факторами эффективности контроля являются гласность деятельности органов управления, возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности государственных и муниципальных органов, включая информацию о самом контроле за их работой, повышение профессионализма контрольных органов, развитие общественной активности граждан[64].
Несмотря на многообразие толкований сущности понятия «контроль», следует отметить, что в современных условиях он обладает достаточным набором признаков, позволяющих говорить о его автономности и отграничении от иных сходных понятий. Выработка и обоснование предельно общего понятия «контроль», обладающего минимальным содержанием, и фиксирующего минимум признаков осуществляемых действий и при этом отображающее фундаментальные, наиболее существенные связи и отношения, является необходимым и первоочередным шагом в разработке теории и концепции построения системы контроля[65].
Таким образом, можно обозначить следующие основные признаки любого (в том числе и общественного) контроля.
Властный характер, под которым мы будем пониматься не принадлежность контрольный функций лишь органам власти, а получение права контроля лишь на основании полномочий, предоставленных законами и иными нормативными правовыми актами.
Объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, поэтому ниже будет отмечено, что под общественным контролем будет пониматься проверка соответствия деятельности органов государственной власти и местного самоуправления не нормам законодательства, а общественным интересам; такая расстановка приоритетов позволит охватить и понятие законности, и целесообразности.
Между контролирующей инстанцией и контролируемым существуют отношения подконтрольности; в случае с общественным контролем, такие отношения обозначены в Конституции РФ, где говорится, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и, осуществляя власть через своих представителей в органах государственной власти и местного управления, он сохраняет своё право контроля таких представителей и право непосредственно участвовать в управлении делами государства.
Большинство авторов, различия надзор и контроль, выделяют два базовых отличия: надзор осуществляется в отношении неподчинённых объектов и контроль подразумевает возможность непосредственно вмешиваться в деятельность контролируемых органов вплоть до отмены незаконных актов, а надзор – лишь наблюдение и опротестование незаконных действий и актов[66].
Контроль включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку её правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций.[67].
Студеникина М. С. пишет, что органы контроля интересуются не только тем, нарушил или нет субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика же административного надзора проявляется в ограничении его компетенции проверкой только законности действий конкретного субъекта. Надзор является разновидностью подведомственного контроля, и представляет собой форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административного принуждения[68]. Надзор возможен только по отношению к организационно не подчинённым субъектам, в то время как контроль осуществляется в отношении как организационно подчинённых, так и неподчинённых субъектов.
При надзоре речь идёт о наблюдении за соблюдением формы: проверяются процедуры, порядок, правильность исполнения поручений. Надзор не решает всего комплекса поставленных перед контрольной функцией задач. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Сущность надзора – проверка правильности исполнения, то есть надзор за определённой деятельностью, за определёнными правоотношениями, в ходе которых происходит реализация права. Фактически надзор осуществляется за правильностью реализации правовых норм. При осуществлении надзора не происходит оценки целесообразности существования тех или иных отношений, целесообразности реализации прав.
Зиновьев А. В. выделяет следующие критерии, по которым надзорная деятельность отличается от контрольной: между надзорным органом и поднадзорным нет отношений подчиненности или подведомственности; надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную и иную деятельность, давать указания по устранению обнаруженных нарушений; орган надзора не имеет права отменять незаконный акт, ни наказывать нарушителя; объектом надзора является законность, но ни в коей мере целесообразность; надзор не характеризуется плановостью и системностью; в итоге контроля вопрос решается по существу, тогда как надзор ограничивается констатацией соответствия или несоответствия установлено норме[69].
Итак, выделим основные группы различий, по которым надзорная деятельность отличается от контрольной.
Прежде всего, это отношения подчинённости. Контрольная деятельность осуществляется в отношении подведомственного органа, а в случае надзора отношения подчинённости между поднадзорным и надзирателем отсутствуют.
59
Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. Монография / Шугрина Е. С. – М.: Новая юстиция, 2007. – С. 41.
60
Административное право Российской Федерации: учебник под ред. Л. Л. Попова. – 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. – С. 282.
61
Акопов Л. В. Демократический контроль – комплексный правовой институт в науке конституционного права // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 3 Ростов-на-Дону, 1998. -С. 145–146.
62
Тарасов А. М., Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002, № 1, С. 27; Тарасов А. М. Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО «Издательство «КОНТИНЕНТ», 2008. – С. 13.
63
Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М.: Изд-во Юрид. лит., 1987. – С. 5.
64
Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб. Пособие СПб.: Изд-во Политехи. Ун-та, 2006. – С. 10.
65
Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и её модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 37.
66
Гасанов К. К. Конституционный механизм защиты основных прав человека. М.: ЮНИТИ, 2004. – С. 214.
67
Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н., Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. – С. 437–438.
68
Студеникина М. С., Государственный контроль в сфере управления. М.: Изд-во Юрид. лит., 1974. – С. 19.
69
Зиновьев А. В. Конституционное право России /Под общ. Ред. В.П. Сальникова. – СПб.: Фонд «Университет», 2005. – С. 428 – 429.