Страница 9 из 19
Эти функции имеют характерный признак, они в максимальной степени связаны с конкретными сферами общественной жизни (предметами ведения), в которых муниципальные органы юридически состоятельны (местные финансы, муниципальная собственность, организация здравоохранения, образования и т. д.).
Вторая группа функций обусловлена самой природой местного самоуправления, его социальной ролью в государстве и обществе. В рамках этой группы функциями местного самоуправления являются обеспечение права граждан на местное самоуправление, решение вопросов местного значения, возложенных на муниципальные образования, выполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены муниципальные органы. Функции обеих групп устойчивы, направлены на обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований[52].
Н. С. Бондарь, В. И. Авсеенко и С. Н. Бочаров выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс)[53].
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев основными функциями местного самоуправления называют: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрану общественного порядка; представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами[54].
Как видно, в основном функции местного самоуправления связаны с реализацией органами местного самоуправления муниципальных образований возложенных на них полномочий.
Местное самоуправление, как уровень власти, наиболее приближено к населению и его предназначение во многом связано с обеспечением потребностей и интересов населения. Вспоминая о том, что население обладает правом на самоуправление, необходимо сделать вывод, что на местном уровне население (самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления) решает вопросы местного значения.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14–16, в рамках обозначенных нами выше функций местного самоуправления, указаны вопросы местного значения (предметы ведения), решение которых находится в компетенции населения и органов муниципальных образований.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вопросы местного значения – «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно».
Как указывает В. И. Фадеев, органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, однако только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ)[55].
Такое утверждение тем более верно и важно, что правовая основа местного самоуправления в России выстроена по нисходящей линии от Конституции РФ до правовых актов местного самоуправления.
По определению В. И. Фадеева, предметы ведения местного самоуправления (вопросы местного значения) – это круг определенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно[56].
В контексте настоящего исследования считаем необходимым отметить, что большинство вопросов местного значения носят ярко выраженный социальный характер. Это может означать, что законодатель придает органам местного самоуправления большое значение в области предоставления населению муниципального образования различного рода социальных услуг.
Решение вопросов местного значения невозможно без придания органам местного самоуправления специальных полномочий. По мнению Е. М. Ковешникова, полномочия органов местного самоуправления – это совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами муниципального права и необходимых для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решения других вопросов местного значения, а также осуществления отдельных государственных полномочий[57].
В ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» перечислены полномочия, которыми располагают органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения.
Кроме того, органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения отдельных вопросов местного значения поселений и городских округов, прямо указанных в законе.
По мнению О. Е. Кутафина и К. Ф. Шеремета, полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления – это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий[58].
Соответственно, население муниципального образования и органы местного самоуправления имеют не только права на решение вопросов местного значения, но и обязаны решать эти вопросы.
При этом необходимо отметить, что наибольшее количество обязанностей несут именно органы местного самоуправления, так как все обязанности по решению вопросов местного значения для органов муниципальных образований основываются на одной общей (программной) обязанности: осуществлять свою деятельность в интересах населения муниципального образования и для удовлетворения потребностей населения.
Соответственно, местное самоуправление в России, согласно действующему законодательству, можно признать относительно самостоятельным уровнем публичной власти, на котором населению и органам местного самоуправления предоставлена возможность самостоятельно реализовывать свои права и исполнять обязанности по решению вопросов местного значения. В то же время нельзя не согласиться с мнением о том, что «в настоящее время в России самостоятельность местного самоуправления означает лишь относительную автономию муниципальной власти от системы государственной власти. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих правомочий и т. д.»[59].
Относительная автономность местного самоуправления в области решения вопросов местного значения, в том числе, означает слаженную работу органов муниципального образования и населения, основанную на обоюдном учете интересов.
В то же время одной из наиболее важных проблем институционализации местного самоуправления на современном этапе развития Российского государства остается отсутствие реального механизма согласования наиболее важных решений органов муниципальных образований по вопросам местного самоуправления с населением муниципального образования.