Страница 8 из 19
Далее она пишет: «Ее текст давно известен в России во множестве вариантов. Но отсутствие официального аутентичного перевода до ее ратификации Российской Федерацией приводило к произвольному толкованию используемых в ней терминов, норм и положений. Во время разработки Конституции России и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[45] доминировал текст, в котором под местным самоуправлением понималась способность органов местного самоуправления решать значительную часть общественных дел, хотя в Хартии речь идет о регламентации значительной части государственных дел. Произвольное толкование понятия «местное самоуправление» сторонниками идеи жесткого отделения самоуправления от системы государственной власти ввело в заблуждение участников Конституционного Совещания, что в конечном итоге (под влиянием и других, прежде всего политических факторов) привело к появлению конституционной записи о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Одним из доводов в пользу принятия именно такой модели российского самоуправления для авторов Конституции послужила идея его относительной дешевизны. Суть ее заключалась в том, что организационно-правовая обособленность органов самоуправления принудит их искать внутренние резервы пополнения местного бюджета, привлекать средства населения, мелких и средних предпринимателей, общественных объединений. На первый взгляд, такие рассуждения не лишены логики. Но ошибка здесь, по нашему мнению, состоит в том, что не учтено главное: эффект относительной дешевизны самоуправления может проявиться только в стабильном обществе, где общее финансовое благополучие государства сочетается с благополучием отдельных его граждан. В условиях же современного становления новой российской государственности такая прослойка населения, которая способна поделиться частью своих средств для организации самоуправления, незначительна, а в момент разработки и принятия Конституции Российской Федерации была и того меньше»[46].
Таким образом, на сегодняшний день мы получили не совсем корректное закрепление положения местного самоуправления в системе российского общества, в его политической системе.
В современной науке конституционного права существует мнение, что развитие федерализма в современной России происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовой систем, что в настоящее время объективным для России является сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали, то есть смешанный вариант организации вертикальных государственных властеотношений. Современный российский федерализм исходит из экономического, политического и иного единства федерального общества и территориальной целостности государства, из оптимального сочетания централизма и децентрализма в управлении делами общества и государства, из необходимости и возможности самовыживания в самых неблагоприятных в объективном и субъективном аспектах условиях[47].
Кое-кто утверждает, что России нужна новая модель федерализма, связанная, в том числе, с пересмотром статуса субъектов Российской Федерации. Так, Н. М. Добрынин пишет, что «на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации»[48].
Несмотря на все проблемы российского федерализма, бесспорным остается обязанность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечить и гарантировать возможность для осуществления местного самоуправления на всей территории России. В этой связи важнейшее значение имеет принцип децентрализации власти в государстве.
И. Г. Никитенко отмечает, что «Современная модель российского местного самоуправления диктует пересмотр законодательной политики в сторону большей централизации правового регулирования. В целом Российская Федерация в настоящее время отличается жесткой централизацией – она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может забрать их обратно. Последствием муниципальной реформы, проводимой сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Такая политика может привести лишь к сиюминутным результатам, но не может способствовать укреплению демократических основ российской государственности. Необходим пересмотр политики законодательного регулирования в сторону его большей децентрализации. Однако последнее не должно толковаться как отказ от существующего законодательства в области местного самоуправления. Методологическими основами соответствующей политики муниципального регулирования, на наш взгляд, могут явиться:
– во-первых, преодоление неопределенности конституционных норм в области местного самоуправления, что должно дать однозначное определение сущности местного самоуправления, его общей цели как социального института;
– во-вторых, отказ от широкого толкования конституционного понятия «общие принципы организации местного самоуправления»;
– в-третьих, расширение прав субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования местного самоуправления»[49].
Мы согласны с высказанным мнением и считаем, что использование предложенных подходов позволит четче определять местное самоуправление в системе публичной власти в России.
Более того, определить положение местного самоуправления как уровня публичной власти в России помогают решения Конституционного суда РФ. В частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»[50], Конституционный Суд РФ, ссылаясь на свое же постановление от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», постановил, что указание на то, что органы власти на местах являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе.
Итак, мы определились с тем, что местное самоуправление гарантировано населению на всей территории Российской Федерации, но его фактическая реализация возможна только в условиях создания в соответствии с законом муниципального образования. Таким образом, определены границы власти органов местного самоуправления.
Кроме того, мы пришли к выводу о том, что местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный от государства уровень публичной власти, которая по своему характеру не является государственной, но выполняет сходные с государственной властью функции.
Л. А. Велихов отмечает следующие сущностные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от центральной правительственной власти:
– различие в характеристике власти;
– разграничение сфер компетенции властей центральных и местных;
– самостоятельные источники средств, которые необходимы органам местного самоуправления для реализации своих полномочий;
– территориально ограниченный выборный принцип местного самоуправления, связанный с обязательным наличием выборного (представительного) органа[51].
Действительно, все указанные сущностные черты наглядно демонстрируют обособление, иную природу местного самоуправления, его отличия от государственной власти.
В теории муниципального права можно встретить ряд точек зрения на содержание функций местного самоуправления, т. е. его основных направлений деятельности.
Так, И. В. Выдрин выделяет две основные группы функций местного самоуправления. Первая включает финансово-экономические, хозяйственные, социальные, экологические функции, функцию охраны общественного порядка. Данные функции объективно обусловлены, свойственны данному уровню публичной власти.