Страница 26 из 28
Часто императрица объявляла свою волю в отношении городских дел в указах Сенату. Четыре из шести департаментов Сената при Екатерине размещались в Санкт-Петербурге, и сенаторов то и дело привлекали к участию в комиссиях по решению различных проблем, возникавших в управлении столичным городом. Почти все важные законы, касающиеся города, проходили через Сенат. Кроме того, он осуществлял надзор над учреждениями, чья юрисдикция действовала в Петербурге. Государственные учреждения низшего уровня обращались через Сенат за денежными средствами. Благодаря своему праву отклонять подобные запросы, Сенат мог контролировать основные расходы казны и тем самым различными путями влиять на управление столицей[207]. Таким образом, если роль Сената в жизни и развитии города не была прямо зафиксирована в законе, то она тем не менее систематически отражалась в протоколах и документах, отлагавшихся в архивах, подобно осадочным слоям городской жизни. Словом, Сенат играл гораздо более важную роль в управлении Петербургом, чем предусматривалось в законодательстве.
В силу особенностей исторического развития Петербурга в управление городом вовлекались также и другие органы центральной власти. В первые десятилетия его существования несколько государственных учреждений, нуждавшихся в рабочей силе, заложили на окраинах свои собственные слободы, в том числе Адмиралтейство, Контора от строений её императорского величества домов и садов, а также Почтовое ведомство. Ко времени Екатерины II эти учреждения продолжали сохранять полную власть над своими слободами, несмотря на то что город разросся им навстречу, а некоторые даже совсем поглотил. Слободы напоминали большие деревни внутри города, а так как управление ими было не главной заботой создавших их организаций, то и дела в них, конечно, обстояли не лучшим образом, и особенно потому, что существование слобод как источника рабочей силы, которой в своё время не хватало на рынке, уже потеряло смысл.
Различные коллегии и канцелярии, сверх своих прямых обязанностей, решали ещё и конкретные задачи в сфере городского управления и контроля. Так, Коммерц-коллегии полагалось следить за тем, чтобы на рынках не обманывали покупателей и соблюдали чистоту. На Адмиралтейство после разрушительного наводнения 1777 г. возложили обязанность предупреждать город об угрозе подъёма воды и инспектировать частные мосты через Неву. Военная коллегия содержала будки для часовых на перекрёстках по всем центральным районам города. Мануфактур-коллегия до своей ликвидации в 1779 г. силами Мануфактур-конторы контролировала все виды промышленной деятельности (хотя и не все предприятия) в городе[208]. Даже у Медицинской коллегии в столице имелись определённые обязанности, в том числе надзор над аптеками, фабрикой по изготовлению хирургических инструментов, госпиталями и медицинскими училищами, а также проведение прививок и предотвращение инфекционных болезней. Многие из этих задач, наряду с другими, не приведёнными здесь в качестве примеров, совпадали с обязанностями местных административных органов, усугубляя царивший в делах хаос.
Военный губернатор Петербурга командовал многочисленным гарнизоном, постоянно находившимся в городе. Как военному коменданту ему полагалась резиденция в Петропавловской крепости, и там же размещалось его ведомство. Этому воинскому начальнику подчинялись некоторые важнейшие промышленные предприятия в городе – Монетный двор, Литейный завод. Он также ведал продовольственным снабжением значительной части столичного населения и командовал войсками, которые исполняли церемониальные обязанности и несли караульную службу в столице и её окрестностях.
Ещё более важную роль в надзоре за работой городских органов местного управления играли гражданский губернатор и губернская канцелярия. До губернской реформы 1775 г. санкт-петербургский губернатор и его штат редко занимались повседневными проблемами столицы, хотя их конторы размещались именно здесь, а кроме Петербурга во всей губернии не имелось ни одного сколько-нибудь крупного города. Однако их присутствие всё же ощущалось. В 1765 г., определяя обязанности санкт-петербургского и московского губернаторов, Екатерина напомнила им, что, хотя столичные города и не находятся под их прямым контролем, они вправе судить о том, насколько хорошо и справедливо поставлено управление столицами, и вмешиваться, если оно кажется им неудовлетворительным. Она также предписала губернаторам постоянно координировать свою деятельность с полицмейстерами, стараясь при этом не вторгаться в сферу прав и обязанностей полиции[209]. Губернатор, впрочем, имел полномочия арестовывать членов городского магистрата в случае налоговых недоимок с этого органа и, в сущности, мог отменить буквально любой его приказ.
Реформы 1775 г. не оставили никаких сомнений в том, что отныне губернатору принадлежал решающий голос во всех делах города. Его новые полномочия охватывали все функции местного городского управления, не исключая и полицейских. Губернатор вместе с губернской канцелярией решительно взялся за административные дела в Санкт-Петербурге. После 1780 г., когда, согласно положению 1775 г., была организована новая Санкт-Петербургская губерния, именно губернская канцелярия стала тем органом, который представлял сторону государства в строительных контрактах и в проектах общественных работ. Заново выстраивая отношения с магистратом, губернские власти требовали от него пунктуальности, тщательности и ответственности и вообще проявляли упорство, редкое для административных органов в России XVIII в.[210].
Ещё одна задача выпала на долю губернской администрации после учреждения полицейского управления (Управы благочиния) в 1782 г. Третий департамент Сената, отвечавший за общественный порядок и благопристойность, был не в состоянии разрешать все неизбежные споры между горожанами и полицией. Когда его портфель переполняли подобные дела, он передавал их на рассмотрение в губернскую судебную систему[211]. Таким образом, губернская администрация помогала поддерживать отношения между населением и полицией в рамках закона.
Комиссия о каменном строении Санкт-Петербурга была органом центрального подчинения, стоявшим вне административной иерархии. Созданная через несколько месяцев после прихода Екатерины к власти, эта комиссия ведала исключительно планировкой столицы и её будущей застройкой[212]. Она просуществовала с 1762 по 1796 г., причём основная её деятельность пришлась на период до 1785 г. По сути дела, больше всего планировкой города занимались в Петербурге в середине 1760-х гг.[213]. После 1768 г. комиссию расширили, чтобы она могла охватывать своей деятельностью все города России. В неё дополнительно набрали архитекторов, землемеров, чертежников и других специалистов по городской планировке. Комиссия разработала и получила утверждение свыше четырехсот планов[214]. Лишь небольшая часть этих документов относилась к Санкт-Петербургу, но так как от комиссии исходили и генеральные планы развития, и конкретные решения о величине зданий, о правилах строительства, об использовании земли и прокладке улиц, на неё также следует обратить внимание как на ещё одно центральное учреждение, стремившееся распоряжаться в столичном городе.
Органы местного управления
Магистраты
Весьма примечательно, что посадская община – первичный орган самоуправления русских городов – так и не укоренилась в Петербурге. Причина, как отмечено выше, заключалась в том, что столица была основана слишком поздно, чтобы преодолеть все стадии развития, пройденные старыми русскими городами. К тому же настоящего стремления пересадить институт посада на почву невской дельты не существовало. Петру I гораздо больше нравились шведские и германские образцы городского устройства. Кроме того, влиятельное иностранное меньшинство, чьё участие в столичной экономике было необходимо для её благополучия, выступало противником традиционной русской модели администрации. Правда, после смерти Петра петербургскому магистрату, который государь учредил в значительной мере на замену посадской общине, позволили зачахнуть. Возродился столичный магистрат только в 1743 г., при императрице Елизавете[215].
207
Приведём один пример из многих, содержащихся в архивных источниках: весной 1775 г. Сенат приказал полиции отремонтировать и содержать в должном порядке петербургские мосты, на что выделил 10 тыс. руб. При этом Сенат отклонил полицейское ходатайство о перестройке в камне Харламова моста, в то время представлявшего собой один деревянный пролет. Но полиция не смогла сама привести этот мост в порядок и на следующий год доложила Сенату, что использовать его опасно, а ремонтировать уже не стоит. Такое неподчинение со стороны полиции вызвало сенатский запрос о том, почему мост пришел в негодность, в то время как долгом полиции было этого не допустить. Одновременно Сенат решил остановить дальнейшую выплату сумм, выделенных на починку моста, так что полиции предстояло изыскать добавочные фонды в своем собственном бюджете (РГАДА. Ф. 16. Д. 503. Л. 1–2). Чтобы продемонстрировать нежелание подчиняться Сенату, полиция позволила мосту обрушиться. К 1777 г. он полностью вышел из строя, так что пришлось замостить тропинку для пешеходов вдоль берега канала до следующего моста (РГАДА. Ф. 248. Д. 5570. Л. 205–206).
208
Примеры подведомственных Мануфактур-коллегии сфер жизни Петербурга см.: Полянский Ф.Я. Городское ремесло и мануфактура в России XVIII в. М., 1960. С. 196–198; Материалы по истории крестьянской промышленности XVIII и первой половины XIX в. // Труды историко-археографического ин-та / ред. В.Н. Кашин. М.; Л., 1935. С. 17–21, 28–40.
209
РГИА. Ф. 467. Оп. 4. Д. 10. Л. 10.
210
Типичные запросы губернской администрации к магистрату касались цен на товары, продающиеся в Петербурге. Представлявшиеся в ответ реестры цен хранятся в РГИА СПб (Ф. 221. Оп. 2. Д. 18).
211
РГАДА. Ф. 248. Д. 5693. Л. 567–568.
212
РГИА. Ф. 7956. Оп. 44. Д. 13; ПСЗ. Т. 16. № 11723. В 1762 г. этот орган носил название «Комиссии о строении в Санкт-Петербурге и Москве». В 1764 г. её переименовали в «Комиссию о каменном строении Санкт-Петербурга и Москвы» (Санкт-Петербургские ведомости. 1764 г. 28 сент. С. 1). Об этой Комиссии подробно рассказывается ниже, в главе 4.
213
Обзор этой деятельности см.: Munro G.E. Russia’s NonRussian Capital: Petersburg and the Pla
214
Blumenfeld H. Russian City Pla
215
ПСЗ. Т. 6. № 3520. 13 февраля 1720 г.; Т. 11. № 8734. 21 мая 1743 г.; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России: в 2 т. Т. 1. СПб., 1875. С. 343; Клокман Ю.Р. Социально-экономическая история русского города: Вторая половина XVIII века. М., 1967. С. 56; Hittle J.M. The Service City: State and Townsmen in Russia, 1700–1800. Cambridge, MA, 1979. P. 133–134.