Страница 25 из 28
Петербург не только был единственным в своём роде как город, построенный по плану, он к тому же являлся столицей империи, а значит, находился под более пристальным взором центральных властей, чем будь он, скажем, главным городом губернии. Поэтому система муниципального управления, разработанная для Петербурга, носила некоторые уникальные черты. На протяжении екатерининского царствования несколько раз предпринимались попытки тем или иным способом создать более стройную, упорядоченную и эффективную форму городской администрации.
Верные духу Просвещения, тогдашние российские реформаторы стремились разработать единую систему, пригодную для управления как большими, так и малыми городами. Первые из наиболее важных законоположений в этой сфере были изданы в 1775 г. в составе Учреждений для управления губерниями Российской империи. Затем, в 1782 г., вышел Устав благочиния, или полицейский, специально посвящённый полицейскому контролю над городами. Наконец в 1785 г. последовала Жалованная грамота городам, в которой к ним впервые подошли как к корпоративным институтам. Последним законом было произведено величайшее преобразование системы муниципального управления. В нём можно видеть правовой акт, призванный увенчать собою всё здание екатерининского городового законодательства. Поскольку сама Екатерина именно так и рассматривала свою Жалованную грамоту городам, то выход в свет этого закона мы примем в настоящем исследовании в качестве рубежа, разделяющего историю столичной системы управления на периоды до и после 1785 г. В преамбуле к Жалованной грамоте Екатерина превозносила своих коронованных предшественников – основателей городов – и с притворной скромностью заявляла, что в заботе о развитии городской жизни она стремится лишь идти по их стопам: «Полезным таковым установлениям предков Наших Мы тщилися подражать…»[196].
До 1785 года
До екатерининского царствования управлением российскими городами занимались одновременно многочисленные приказы, конторы и канцелярии, что, как правило, приносило бессистемные, неэффективные и крайне запутанные результаты. В первые годы при Екатерине города всё ещё управлялись так же, как и во времена её предшественников, однако императрица почти сразу после своего воцарения принялась размышлять о том, какую роль призваны играть города в хорошо упорядоченном государстве. Дж. М. Хиттл в своей работе «Служилый город» отметил, что с самого начала нового царствования месту городов в государстве придавалась особая важность[197] и что уже в 1763 г. Городовая комиссия столкнулась с вопросом о том, как улучшить администрацию городов и глубже интегрировать их в систему центрального государственного управления. Одна из трудностей заключалась в том, что термин «город» мог прилагаться к населенному пункту любого размера, большому или малому, но при этом не все сколько-нибудь значительные населённые центры официально считались городами с административной или правовой точки зрения. Вслед за А.А. Кизеветтером Дж. М. Хиттл утверждает, что органы, выполнявшие роль городской администрации в первой половине XVIII в., на практике ведали лишь частью жителей, а именно теми, кто был приписан к посаду, т. е. посадской общиной[198]. Институт посадской общины формировался в период с конца XVI до начала XVIII в. Он служил прежде всего для защиты сословных интересов посадских людей, а также для взыскания с них государственных налогов и повинностей.
Однако вряд ли можно полагать, что в Петербурге, новом городе, могла во всей полноте воплотиться в жизнь традиционная российская система городских сословий. Если здесь и имелась посадская структура, то в лучшем случае искусственно внедрённая. В конце концов, Пётр Великий с самого начала имел в виду совершенно иные административные модели для своего любимого детища, позаимствованные в основном из иностранных источников[199]. Екатерина, в свою очередь, чуть было вообще не отказалась от старой посадской структуры. Но идеи Петра по поводу устройства городской администрации были продуманы только наполовину, а следующие правители мало делали для того, чтобы довести их до завершения, так что легко представить себе, насколько сложна и запутанна была городская система управления. Ведь Петербургом, население которого в 1760-е гг. превысило сто тысяч человек, управляли семь, а то и больше разнородных инстанций, которые дублировали друг друга и не могли поладить между собой.
Органы центральной системы управления
В государстве, которое двести лет занималась централизацией власти, бремя управления столицей, надо полагать, не могло не оказаться возложенным в первую очередь на органы центральной администрации. Сама императрица играла здесь активную роль. Она не только участвовала в создании величественных замыслов будущего развития города и помогала разрабатывать законодательство, посвящённое структуре его административного аппарата, но и вмешивалась в повседневные житейские вопросы. Всё своё царствование она требовала, чтобы для неё готовили еженедельные доклады о необычайных происшествиях, об оптовых и розничных ценах на продукты на городских рынках и т. п.[200]. Бывало, что она, в нарушение бюрократических процедур, лично знакомилась с планами строительства больниц и других учреждений, призванных заботиться о здоровье и благополучии жителей. В 1770 г. императрица составила подробную инструкцию относительно сооружения первой канализационной системы в городе[201]. Санкт-Петербург был для неё важен, и Екатерина признавалась, что предпочитает его Москве. Её живой интерес к тому, как идут городские дела, проистекал не только от сознания, что она сможет лучше всего укрепить свой трон, эффективно управляя столицей, но также из её чувства пропорции, из любви к гармонии, равновесию и правильному порядку.
Екатерина очень увлекалась идеей сооружения южного городского рубежа, выдвинутой Комиссией о каменном строении и высочайше утверждённой ещё в 1766 г. С конца 1770-х гг. и на протяжении почти всех 1780-х она лично распоряжалась возведением земляного вала, или плотины, такой ширины, чтобы можно было ездить по ней верхом или прогуливаться пешком и «чтобы открывался с одной стороны хороший вид на величественные здания, а с другой на красоту окрестностей»[202]. С годами государыня решила, что ров, из которого вынимали землю на сооружение вала, должен приносить и практическую пользу: «Углубить и расширить канал» – таков был её приказ[203]. Были замыслы пускать воду по этому Обводному каналу в обоих направлениях – то к устью Невы, то к месту выше по течению реки, возле Александро-Невского монастыря. На канале предполагалось возвести полтора десятка водяных мельниц различного назначения. В середине 1780-х гг. были разработаны обширные планы и технические обоснования этого проекта, включая точные оценки его стоимости (серьёзно превысившей 3 млн руб.), но неясно, было ли когда-нибудь начато строительство намеченных объектов[204].
Чрезвычайные ситуации также вызывали личное вмешательство императрицы. 23 мая 1771 г. на Васильевском острове вспыхнул большой пожар, который захватил ещё и район Калинкина моста на юго-западе города, а потом, с переменой ветра, перекинулся на Петербургскую сторону. Устрашённая пожаром, Екатерина послала своего фаворита Григория Орлова в город «с таким приказанием, чтоб не возвратиться, пока искра останется», как она писала на следующий день Никите Панину. «Он возвратился в пятом часу, а в одиннадцать опять поскакал, ибо чаю, что у генерал-полицемейстера [Н.И. Чичерина] голова вокруг пошла, видев столько бед…»[205]. В тот же день она написала Ивану Чернышёву, возглавлявшему Адмиралтейство, что дурные новости о пожаре заставили её ещё накануне вечером «послать графа Гр. Гр. Орлова, опасаясь, что генерал-полицемейстер утомится или же не успеет на все стороны обратиться. Что сделалось, того еще не знаю; ибо граф Орлов теперь спит, возвратясь в пять часов из города»[206].
196
Городовое положение [Жалованная грамота городам] // Законодательство Екатерины II. Т. 2. М., 2001. С. 77; Catherine the Great’s Charters of 1785 to the Nobility and the Towns / Trans. and ed. by D. Griffiths and G. Munro. Backersfield, CA, 1991. P. 22.
197
Hittle J. M. The Service City: State and Townsmen in Russia, 1600–1800. Cambridge, MA, 1979. P. 190–195.
198
Кизеветтер А.А. Посадская община в России XVIII ст. М., 1903. Слово «посад» означает «селение» или «пригород», но исторически относилось к общине торговцев, ремесленников, купцов и других людей, не занятых напрямую на гражданской или военной государственной службе, которые жили вблизи – но всегда за пределами – кремля.
199
Там же. С. 90–93; Raeff M. The Well-Ordered Police State and the Development of Modernity in Seventeenthand EighteenthCentury Europe: An Attempt at a Comparative Approach // American Historical Review. Vol. 80, No. 5. Dec. 1975. P. 1234; см. также: Raeff M. The Well-Ordered Police State: Social and Industrial Change Through Law in Germanies and Russia, 1600–1800. New Haven, 1983; Konvitz J.W. Cities and the Sea: Port City Pla
200
Эти доклады хранятся в РГАДА (Ф. 16).
201
Из бумаг императрицы Екатерины II, хранящихся в государственном архиве Министерства иностранных дел // Сб. ИРИО. 1880. Вып. 27. С. 347–348, 368; Башуцкий А.П. Панорама Санктпетербурга: в 2 т. Т. 2. СПб., 1834. С. 135.
202
РГАДА. Ф. 16. Д. 504. Л. 30.
203
Там же. Д. 529. Л. 1.
204
Там же. Л. 2–18. На плане города 1793 г. показан канал, но мельниц нет.
205
Екатерина II – Н.И. Панину. 24 мая 1771 г. // Сб. ИРИО. 1874. Т. 13. С. 100.
206
Собственноручные письма Императрицы Екатерины к графу Ивану Григорьевичу Чернышеву // Русский архив. 1871. № 9. Сент. С. 1345.