Страница 25 из 41
Действительно, таксы в совокупности с расстройством транспорта подрывали заинтересованность крестьян в реализации хлеба – на вырученные деньги мало что можно было купить, так как цены на промышленные изделия росли, а их поставки в деревню сокращались. Экономический товарообмен между городом и деревней был на грани краха, за чем неминуемо следовали экономические и политические катаклизмы.
В этих условиях 17 февраля 1915 г. издается закон, наделяющий местные власти новыми правами – запрещением вывоза сельскохозяйственной продукции за пределы своей губернии, установлением предельных цен на хлеб и фураж, закупаемые для армии, реквизиции продуктов по пониженным на 15 % ценам. «Указом 17-го февраля было положено начало государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. Свободному рынку нанесен был первый удар», – так оценивал принятый акт один из экономистов левой ориентации[129]. И хотя здесь содержится некоторое преувеличение (роль государства в хозяйственной жизни России и раньше была велика), это был действительно важный момент в становлении системы административного регулирования. За ним последовали новые шаги: объявление о твердых (предельных) ценах на ряд важнейших продуктов для правительственных закупок в 1916 г., введение «плановых перевозок» и т. д.
Административный механизм перераспределения сельскохозяйственной продукции продолжал раскручиваться. Наглядным показателем этого выступает изменение роли государственных элеваторов, восстановлению которых, как отмечалось выше, еще в предвоенные годы уделялось важное место в представлениях экономистов-государственников о путях реорганизации системы управления народным хозяйством. Первоначально элеваторы выступали как фактор, стягивающий хлеб в государственную сеть, регулирующий оборот хлеба. Теперь же, по мере углубления военного хозяйствования, в системе государственных зернохранилищ на передний план выходит техническая сторона дела – на элеваторы указывают лишь как на место, предназначенное для хранения и технического улучшения зерна.
Отсутствие стимулов к реализации хлеба потребителям по доступным ценам толкало правительство на путь расширения круга централизованно снабжаемых потребителей – в него помимо армии были включены работающие на оборону, затем стали снабжать и особенно нуждающиеся группы населения. В конечном счете было принято решение о введении твердых цен на все хлебные сделки. В официальных кругах подчеркивалось, что государство, будучи крупнейшим покупателем продовольственных продуктов и обладающее к тому же принудительной властью устанавливать твердые цены для своих покупок, поставило бы в затруднительное положение широкие слои населения, если бы отдало их во власть стихийного рынка, да еще искаженного плохой работой железных дорог.
Теоретически этот шаг мыслился в контексте мероприятий по усилению централизованного регулирования, обеспечивающего организованное протекание хозяйственных процессов. Имелось в виду, что будет разработан мотивированный план закупочной и распределительной работы Министерства земледелия, которое фактически становилось одним из ключевых звеньев планового регулирования хозяйства. Предполагалось, что тем самым повысится роль общего плана снабжения, ускорится его исполнение. Суть же адекватного этим задачам экономического механизма определяли в весьма обтекаемых формулировках, что, «оставляя право собственности на сельскохозяйственную продукцию за их производителями и предоставляя им свободу отчуждения своих запасов», надо создать ситуацию, при которой «частный интерес, лежащий в основе купли-продажи, не испытав умаления своих выгод, уступил бы место общегосударственному»[130]. Но вопрос о конкретных принципах построения такого механизма оставался без достаточно ясного ответа.
Однако практический опыт реализации мер давал результат прямо противоположный ожидаемому. Нетрудно себе представить, как утверждались твердые, «плановые» цены. По каждой губернии устанавливалась одна общая цена на данный вид зерна, для определения которой запрашивались сведения от местных органов о себестоимости хлеба. Но фактически в центре с этими ценами не особенно считались. Как это обычно бывает, твердые цены почти всегда назначались ниже вычисленной на местах себестоимости – отчасти из-за естественного в условиях административного регулирования стремления «низов» заложить в план (в данном случае – через цены) более выгодные для себя параметры, а отчасти из-за стремления «верхов» решать экономические проблемы, связанные с общим ростом дороговизны, путем механического давления на цены в сторону их понижения. В результате вскоре после опубликования твердых цен на хлеб (в сентябре 1916 г.) рыночные цены резко подскочили.
Попытка правительства взять на себя обязательства по снабжению всех потребителей хлебом, опираясь на разверстку и, при необходимости, на реквизиции, окончилась провалом. Вольный хлебный рынок не исчез, но лишь ушел в подполье, а потребитель, как всегда в таком случае бывает, должен был платить еще больше. Производители, несмотря на объявленные санкции, стремились укрывать хлеб от реализации по твердым ценам. Отступление власти на позиции заготовки хлеба по твердым ценам только для армии уже не могло повлечь оздоровления обстановки и снижения дороговизны.
Неэффективность подобной политики обусловливалась целым рядом факторов: неповоротливостью бюрократических государственных структур, пытавшихся заменить собой рыночный механизм согласования спроса и предложения; разрушением частнохозяйственного аппарата, традиционно обслуживавшего товарообмен между городом и деревней и накопившего в этом деле немалый опыт; дестимулирующим влиянием на деревенских производителей фиксации цен на их продукцию, тогда как все остальные цены росли. В результате сложилось положение, когда при отсутствии в стране физической нехватки сельскохозяйственных продуктов их дефицит остро ощущался в городах. О согласовании «частнохозяйственных и общегосударственных интересов», разумеется, не могло быть и речи. Административное регулирование неотвратимо порождало экономический саботаж производителей, который не мог быть сломлен усилением административного же насилия.
Помимо комплекса социально-экономических причин, обусловивших неэффективность проводимой экономической политики, важную роль играл и комплекс социально-политических факторов. Никакая власть не является всесильной, особенно если она пытается действовать вопреки интересам производителей. Подобный курс может приносить определенные результаты, если правительство опирается на политически влиятельную часть общества. И даже в этом случае курс, противоречащий экономическим интересам значительной части населения, опасен, поскольку силу своего влияния и устойчивости власти, как правило, склонны переоценивать. (Как это произошло, например, с Временным правительством, о чем речь у нас пойдет в главе 5.)
Однако царское правительство было, безусловно, недостаточно популярным, а его административные возможности опосредовать хозяйственные связи (хотя бы в рамках торговли хлебом) оказались просто минимальными. Это обусловливало провалы практически во всех начинаниях планово-распределительного характера и одновременно ориентировало только на путь усиления репрессивного давления на производителя[131]. В конце концов, незадолго до революции, 9 августа 1916 г., Совет Министров Российской империи принял решение о введении «уголовной ответственности торговцев и промышленников за возвышение или понижение цен на предметы продовольствия или необходимой потребности»[132].
Годы мировой войны дали богатый опыт государственного регулирования вообще и продовольственной сферы в особенности. Однако по вполне понятным причинам специальный теоретический анализ этих процессов тогда не проводился. Публикации в основном ограничивались периодической печатью и содержали перечень проводимых мероприятий с их позитивной или (реже) негативной оценкой. То было обсуждение экономической политики и ее идеологии, так сказать, в чистом виде.
129
Ясный Н.М. Продовольственный кризис и хлебная монополия. Пг., 1917. С. 2.
130
Организация продовольственного дела // Вестник финансов, промышленности и торговли. 1916. № 43. С. 117.
131
«Разверстка, расходящаяся с экономическими интересами частного хозяйства, пытавшаяся иногда от хозяйства взять больше того, что оно обычно выбрасывало на рынок, чтобы пройти успешно, требовала слишком много предпосылок внешнеэкономического порядка, предполагала наличие мотивов, расходящихся с частнохозяйственным интересом и побеждающих его. Нужно было иметь высококультурную массу с сильным сознанием государственности. Нужно было глубокое чувство доверия к власти и готовности на самопожертвование со стороны масс. Но этих предпосылок не было. Сама власть, доселе не допускавшая свободу самоорганизации масс, вырывала почву для таких предпосылок» (Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. С. 203–204).
132
О твердом единстве по этому вопросу в высших эшелонах власти свидетельствует резолюция Николая II при прочтении протокола. Обычно император писал «Согласен» или просто ставил пометку о прочтении. В данном же случае начертана единственная в опубликованных протоколах резолюция: «Согласен. Наконец!» (см.: Особые журналы Совета Министров Российской империи. 1909–1917 гг. / 1916 год. М.: РОССПЭН, 2008. С. 377). Речь шла о случаях «как повышения цен на предметы продовольствия или необходимой потребности, так и сокрытия, прекращения продажи или отказа в продаже сих предметов – до заключения в тюрьме на время от одного года и четырех месяцев до двух лет».