Страница 24 из 41
Сразу же выяснились два крупных и весьма характерных недостатка созданного механизма продовольственного регулирования. Один из них носил скорее организационно-технический характер, другой – социальный.
Во-первых, обнаружилась множественность регулирующих органов. Это не было результатом чьей-то технической ошибки. Как будет видно в ходе дальнейшего нашего изложения, множественность органов, наделенных директивными полномочиями (распределительными, а затем и плановыми), является непременным атрибутом любых попыток построения жестких административных систем управления экономической жизнью. Несмотря на провозглашаемую иерархичность планово-регулирующих структур, их функции по отношению друг к другу и к объектам регулирования непременно оказываются неоднозначными и взаимно переплетающимися. Так, в нашем случае помимо названного Главного управления к регулированию или руководству продовольственным делом в качестве самостоятельных (не связанных с ведомством земледелия) органов оказались причастны интендантства фронтов действующей армии, городские и земские самоуправления, местные органы, Министерство внутренних дел и сама сельская производственная часть этого Министерства, Центральный комитет по регулированию массовых перевозок и др.[123].
Во-вторых, отсутствие связи между государственными органами регулирования и представителями мощных и все более влиятельных общественных сил (организаций предпринимателей, земств, городских самоуправлений и т. п.). Общественные организации предлагали активно привлекать своих представителей к деятельности органов госрегулирования и одновременно нередко предостерегали относительно опасности убить частную инициативу. По их мнению, система государственного регулирования должна была быть перестроена: во главе ее следует иметь авторитетный общегосударственный орган, построенный на началах ведомственного и общеведомственного представительства. На губернском уровне соответствующие функции сосредоточивались бы в руках общественно-ведомственных совещаний и выборных местными представительными органами уполномоченных. Широкое общественное представительство предполагалось, разумеется, и в низовых комитетах по продовольственному делу[124]. Забегая вперед, отметим, что в этих постановках были заложены основные идеи организации структур государственного регулирования, попытка практической реализации которых будет предпринята в 1917 г. Временным правительством.
Осложнение ситуации с обеспечением населения продовольствием в первый год мировой войны заставило правительство в августе 1915 г. реформировать систему продовольственного регулирования, создав Особое совещание по продовольствию. Была предпринята попытка привлечь к его деятельности представителей общественных организаций и представительных органов власти, хотя доминирующую роль здесь играли деятели царской администрации. Руководил Совещанием главноуправляющий земледелия и землеустройства, ставший с октября 1915 г. Министром земледелия. Этот орган имел совещательные функции, однако его председатель концентрировал весьма широкие полномочия по контролю за деятельностью предприятий и органов управления, по направлению и распределению продовольственных ресурсов, по наложению секвестров и т. д., с 1 ноября 1915 г. и право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия. Однако, несмотря на декларируемые цели и функции, два названных выше коренных недостатка системы регулирования устранены не были: сохранилась множественность регулирующих органов а представительство общественных организаций оказалось во многом формальным.
С самого начала войны обнаружился еще один, во многом неожиданный, элемент правительственного курса. Встав на путь формирования сложной системы государственного регулирования продовольственного дела (а фактически и всего аграрного сектора), власти поставили задачу элиминировать роль посредников в отношениях между непосредственными производителями и государственными заготовительными органами. «Руководящей идеей при построении государственных заготовок (в главной части этой работы, в части, выпавшей на долю Министерства земледелия) явилось стремление, минуя посредника, по возможности ближе подойти к производителю», – писал Н.Д. Кондратьев, оценивая складывавшуюся в 1914 г. ситуацию в продовольственном деле[125].
Это было сделано под несомненным воздействием идеологических, а не практически-хозяйственных аргументов. Урожай 1914 г. был удовлетворительным (ниже среднего за 1909–1913 гг. всего на 5 %), а неизбежное резкое сокращение импорта и вовсе порождало опасение о возможности чрезмерного снижения цен на хлеб на внутреннем рынке[126]. То есть не требовалось принятия каких-то специальных мер по стимулированию (а тем более принуждению) к сдаче хлеба или сдерживанию возможного роста цен. Однако в коридорах власти, как выяснилось, сложилось вполне определенное представление о том, что минимизация роли частника в торгово-посреднической деятельности тождественна укреплению организованности, упорядоченности хозяйственного процесса.
Разумеется, это породило целый ряд трудностей практического характера, поскольку требовало от государственных хлебозаготовительных организаций заново формировать собственную сеть агентов-заготовителей с плохо скрываемой тенденцией к бюрократизации своей деятельности.
Правда, одним из побочных явлений такого курса стало повышение внимания государственных органов к кооперации вообще и к кооперативному заготовительному аппарату в частности (до того власти нередко подвергали кооперативный аппарат полицейским преследованиям). В этом еще одна характерная особенность, всплывающая при попытках построения гибридной государственно-частной системы: власть, неспособная полностью взять в свои руки контроль за распределительными процессами в народном хозяйстве (или в отдельном его секторе), пытается привлечь в союзники кооперацию, противопоставляя ее частнику. Те же попытки, и со столь же неэффективными результатами, предстоит предпринять в 1920-е годы большевистскому руководству. Причем характерно, что оба правительства (и царское, и большевистское) относились к кооперации с явной подозрительностью, были заинтересованы всячески ограничивать ее, видя в кооперативном движении механизм, не вписывающийся в систему государственно-бюрократического управления.
Курс на оттеснение частника от хлеботорговли реализовывался на практике, хотя и не вполне последовательно. К концу первого года войны в экономической литературе уже обращается внимание на существенное сокращение, если не замирание, хлебных частноторговых оборотов. Сами представители частного бизнеса жаловались, что торговый класс, наиболее сведущий в деле заготовок, фактически отстраняется от них[127]. Однако на практике роль частного сектора в хлебозаготовительной деятельности снизилась не очень существенно – его доля сократилась в общем объеме заготовок с 60 до 50 %[128].
Государственное регулирование не ограничивалось вопросами организации движения хлеба. Уже в самом начале войны, 31 июля 1914 г., был издан циркуляр министра внутренних дел, в котором предполагалось решать производственные проблемы при помощи таксирования. Понятно, что у государства не было и не могло быть достаточно обоснованных аргументов при установлении цен, их региональной дифференциации. И тонкий механизм рыночного регулирования производства оказался сразу же разрушенным почти полностью. Из-за искусственности и несогласованности такс продукты стали перегонять с одного рынка на другой, усилилась спекуляция, углублялась дезорганизация транспорта. А дальше все разворачивалось по классической схеме, когда проблемы, порожденные грубым вмешательством власти в хозяйственный процесс, пытаются решать ужесточением администрирования.
123
См.: Обзор деятельности Особого совещания по продовольствию с 17 августа 1915 г. по 17 февраля 1916 г. Пг., 1916. С. 2–8.
124
См.: Труды Совещания по экономическим вопросам, связанным с дороговизной и снабжением армии при Главном комитете Всероссийского союза городов; Москва, 11–13 июля 1915 г. М., 1915; Организация народного хозяйства: Материалы к V очередному съезду Союза городов. М., 1916; Свод постановлений 2-го Чрезвычайного Всероссийского съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства 24–28 апреля 1916 г. Пг., 1916. С. 29–35.
125
Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. М.: Наука, 1991. С. 187.
126
См.: Наши продовольственные запасы // Торгово-промышленная газета. 1914. № 525; Иванцов Д.Н. Урожай 1914 г. (по данным Центрального статистического комитета) // Труды Комиссии по изучению современной дороговизны. Вып. 1. Пг., 1914.
127
См.: Постановления и протоколы Чрезвычайного Всероссийского съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства. 5-11 апреля 1915 г. Пг., 1915; Материалы по вопросу об установлении твердых цен на хлебные продукты до урожая 1917 г. Пг… 1916 (Выступления С.В. Бородаевского и др.).
128
См.: Отчетные сведения о заготовках из урожая 1915 г. Материалы к совещанию уполномоченных 25–31 авг. 1916 г. Пг., 1916.