Страница 15 из 19
Отсутствие нового, демократического и целостного Основного закона создавало условия для постоянных попыток законодательной власти вмешиваться в компетенцию власти исполнительной или даже поставить последнюю в полную зависимость от себя.
В 1992 г. это многократно проявлялось в сфере экономической политики. Народные депутаты настойчиво стремились усилить свой контроль за деятельностью Центрального банка; пытались напрямую подчинить себе Госкомитет по антимонопольной политике; создавали мощные и фактически многопрофильные финансовые институты (Пенсионный фонд, Фонд социальной поддержки), подчеркнуто выведенные из сферы влияния Правительства, и т. д. Обсуждение экономических вопросов велось без четких процедурных рамок, причем даже бюджетные решения могли приниматься без строгой профессиональной экспертизы.
В 1993 г. ситуация еще более усугубилась. Верховный Совет стал принимать решения или делать через своего председателя заявления, подрывающие саму возможность проведения осмысленной экономической политики.
Среди примеров подобного рода можно назвать следующие: попытки Верховного Совета значительно увеличить бюджетный дефицит путем расширения расходных статей бюджета; предложение субъектам федерации не перечислять налоги федеральному правительству, если им не хватает средств на решение региональных социально-экономических проблем; настойчивые попытки существенного пересмотра механизма приватизации, т. е. изменения правил уже в процессе ее осуществления и адаптации к этим правилам хозяйственных агентов, вырабатывающих стратегию и тактику своего поведения в ходе приватизации.
Тем самым действия законодательной власти полностью выходили за пределы экономической целесообразности и определялись исключительно логикой борьбы с президентом, стремлением подорвать его политические позиции и одновременно заручиться поддержкой региональных органов власти. Нетрудно заметить, что это во многом повторяло события 1990–1991 гг., когда экономические процессы оказались в положении заложников политического противостояния.
Важной особенностью депутатского корпуса стало формирование в нем хозяйственных лоббистских группировок, которые в слабоструктурированном в политическом (партийном) отношении парламенте сразу стали играть заметную роль при подготовке и принятии решений. Особенно выделялись такие фракции, как «Промышленный союз» и «Аграрный союз».
Российское парламентское лобби образца 1992–1993 гг. имело ряд специфических черт, отличающих его от зарубежных аналогов. Во-первых, лоббирование практически полностью ограничивалось сферой материального производства. В среде российских депутатов отсутствовало столь характерное для современных развитых стран организованное давление со стороны социальной сферы, женских и ветеранских организаций, потребителей, экологов и т. п. Во-вторых, российские лоббисты выступали, по сути дела, с позиции крупных монополистических образований, настаивая на сохранении и воспроизводстве традиционной системы производственных монополий, тесно связанных с государственным сектором народного хозяйства. Наконец, в-третьих, лоббисты Верховного Совета демонстрировали довольно узкое понимание интересов государственных предприятий. Видя реальную опасность банкротства части государственных предприятий, они сосредоточивали свои силы не на поиске механизмов смягчения социальных тягот структурной перестройки для трудящихся, а на задаче максимального сохранения самих производственно-хозяйственных структур. Последнее, впрочем, отнюдь не способствовало росту популярности депутатского корпуса и конкретных его представителей из числа директоров предприятий.
В отсутствие четкой системы разделения властей лоббизм оказывался особенно опасным, так как давление на власть находило себе пристанище в высшем и всевластном государственном институте – съезде народных депутатов. Между тем наиболее подверженный организованному лоббизму законодательный корпус в реальной российской политической жизни нес наименьшую ответственность за экономические последствия своих решений.
Все эти особенности постсоветской представительной власти (необъятная широта полномочий, доминирование узкопроизводственного лоббизма, минимальная и неперсонифицированная ответственность за положение дел в стране) делали Верховный Совет основным источником привнесения в экономическую политику решений популистского характера. В России сложилась уникальная ситуация, когда руководители исполнительной власти отстаивали курс на сокращение государственных расходов, а законодатели, напротив, стремились к существенному их расширению, используя свои конституционные возможности внесения не согласованных с правительством поправок в государственный бюджет и подотчетность Центрального банка законодателям.
В результате правительство начиная с декабря 1991 г. оставалось в основном силой, противостоящей законодателям. Эта ситуация сохранялась безотносительно к тому, кто находился во главе Правительства – сам Б.Н. Ельцин, назначенный им Е.Т. Гайдар (июнь – декабрь 1992 г.) или избранный на VII Съезде народных депутатов (декабрь 1992 г.) В.С. Черномырдин.
Популярность исполнительной власти на протяжении 1992–1993 гг. колебалась, но в общем была несколько выше популярности Верховного Совета (см. табл. 3.2 и 3.3). Причем поддержка правительства росла в основном за счет возможности политического маневрирования Б.Н. Ельцина, а его личная популярность была далеко не безгранична, что, естественно, сказывалось на эффективности работы Кабинета в 1992 г.
Само правительство на протяжении 1992–1993 гг. претерпело довольно существенные изменения. Если на первом этапе оно состояло в основном из политических единомышленников (во всяком случае, в экономической области), то с лета 1992 г. Кабинет уже становится в явном виде коалиционным.
Более того, в 1993 г. дала о себе знать новая интересная особенность организации российских институтов государственной власти. Ее можно определить как «парламентизацию правительства» – превращение его в орган, отражающий в своей структуре примерное соотношение социальных сил, имеющее место на данный момент в стране. Действительно, избранный в 1990 г. депутатский корпус к концу своего существования не мог уже претендовать на представительство интересов своих избирателей или вообще электората России, что формально подтвердили и итоги апрельского референдума[41]. Но представительство интересов влиятельных сил необходимо для нормального функционирования любой политической системы. И когда это оказывается невозможным через специально предназначенные институты, соответствующие функции так или иначе берут на себя другие органы власти – как правило, наиболее влиятельные из них.
Именно такой организацией и стал Совет Министров. Но как всякий орган, являющийся фактически представительным, в критические моменты выбора политического курса он оказывается малоработоспособным, и его функции берет на себя более однородный институт. В такой институт превратился президиум правительства. С начала 1993 г. лишь он собирался на регулярные (еженедельные) заседания, тогда как полномасштабные заседания Совета Министров происходили один раз в квартал, в них участвовало большое число приглашенных (руководители регионов и предприятий, ученые, общественные деятели), что еще больше усиливало функции представления существующих в обществе групп интересов.
Такой характер правительства, естественно, не позволял проводить последовательный курс рыночных реформ, но давал возможность балансирования между различными влиятельными социально-экономическими группировками. Можно сказать, что в данной ситуации устойчивость правительства достигалась ценой неустойчивости его экономического курса. Оно то ужесточало макроэкономическую политику, стремясь сдержать рост цен, то ослабляло ее под воздействием проинфляционных сил. Более того, у исполнительной власти на протяжении 1993 г. периодически возникал соблазн опереться на умеренно консервативную часть директорского корпуса и встать на проинфляционный курс, позволявший ценой опасного нахождения на грани гиперинфляции остановить болезненные структурные сдвиги в народном хозяйстве. Именно такой вариант развития событий символизировал приход в апреле 1993 г. О.И. Лобова на должность первого заместителя главы правительства и министра экономики. Однако важным фактором, заблокировавшим этот выбор, стало осознание того, что консервация сложившейся структуры и инфляционизм усиливали позиции откровенно реакционных политиков Верховного Совета и стоящих за ними групп давления.
41
Избирателям было предложено ответить на вопросы о доверии президенту, о доверии его социально-экономической политике 1992–1993 гг. (т. е. периода либеральных реформ), а также о необходимости досрочных перевыборов президента и Верховного Совета. В результате были получены положительные ответы на первые два вопроса, большинство избирателей высказались против досрочных выборов президента и за отставку законодательного корпуса. Однако по последнему вопросу не было собрано требуемое Конституцией большинство от общего числа зарегистрированных избирателей, что давало депутатскому корпусу формальные основания сохранять свои полномочия.